A közlekedéspolitika mibenléte és kapcsolata a területfejlesztéssel
A közlekedéspolitika mibenléte és kapcsolata a területfejlesztéssel
A hétköznapi szóhasználat számára a közlekedéspolitika projekteket, fejlesztési programokat, olykor tarifavitákat vagy állami támogatáselosztási gyakorlatot jelent. Ha a területfejlesztés és a közlekedéspolitika kapcsolatáról érvényes kijelentéseket akarunk tenni, akkor ezt a felszínes értelmezést átmenetileg fel kell adni, és tisztább fogalomhasználatra van szükség.
Konszolidált közigazgatási és érdekegyeztetési eljárásrendben elegendő idő és tér áll rendelkezésre célok és törekvések megfogalmazásához, egyeztetéséhez, döntések meglapozásához. Ilyen hagyományokkal rendelkező államokban nincs feltétlenül szükség koncepciók és politikák dokumentálására. A hagyományok és a döntés-előkészítő mechanizmusok kiérlelt és megvalósítható fejlődési pályákra vezetnek.
Kevésbé kiforrott közigazgatással rendelkező vagy éppen jelentős átalakulások időszakát élő államokban a széles kört érintő döntések előkészítésének és elfogadásának mechanizmusa maga is vita tárgya. Ilyen helyzetben nagyon célszerű a különböző kormányzati ágazatok tevékenységét egymásra épülő dokumentumokkal mederbe terelni. A közlekedés területén 1993 óta folyik ilyen rendszer felépítése. Mára kialakult (1996 nyarán parlamenti elfogadottságig is eljutott) elemei az alábbiak:
– közlekedési koncepció – a közlekedésre vonatkozó szakmai ismereteket (versengő és eldöntetlen nézeteket is) bemutató, politikai értékítéletekkel nem korrigált, lehetséges stratégiákat és választásokat következményeikkel és eszközigényükkel együtt bemutató, ezért időálló és csak a szakmai tudás fejlődésével változó dokumentum;
– közlekedéspolitika – a közlekedési koncepció alapján összeállított, önmagában és megvalósíthatósági feltételrendszerében konzisztens változat, amely a közlekedés területén érvényesíteni kívánt kormányzati törekvések összefoglalása.
Ebben a fogalomkörben természetes módon értelmezhetők a különféle (alágazati – például vasúti vagy közúti, funkcionális – például személyszállítási vagy fejlesztési) részpolitikák. Világos értelmet kap a stratégia (mint a közlekedéspolitika-érvényesítés célorientált megfontolásainak foglalata) és a taktika (mint a helyzetorientált megfontolások gyűjtőfogalma). A master plan és a cselekvési program a politika érvényesítésének gyakorlati lépéssorozatát, az eszköztár kialakítását és alkalmazását rendezi. Jelenleg számos, e körbe sorolható dokumentum kidolgozása folyik.
A koncepciót a szakterületet művelők és érdekeltek nyitott köre dolgozta ki és „tartja karban”. A kormány ennek alapján választhat lehetőségek és versengő változatok között. Ilyen módon egy – nem is túl szűk – mozgástérben az átfogó gazdasági-társadalmi kormányzati politikához illeszkedő közlekedéspolitikát tud megfogalmazni. A kormány által ekképpen választott közlekedéspolitika parlamenti elfogadtatása mindig helyénvaló, és különösen akkor célszerű, ha az érvényesítés eszköztára parlamenti döntések (például az éves költségvetés) függvénye.
Természetesen bármely érdekcsoport, például a kormány ellenzéke vagy akár egyetlen párt is meghirdethet saját közlekedéspolitikát. Léteznek is alternatív lehetőségek, de ésszerű esetben ezek alapja ugyanaz a közlekedési koncepció, hiszen minden korrekt közlekedéspolitika szakmai alapokra épül, nem dilettáns ötletek rögtönző ötvözésével jön létre. A koncepcióban a konszolidált szakmai tudás és a viták mindenkori állása tükröződik. A politikai értékválasztások az ebből szűkítéssel levezetett (nem feltétlenül antagonisztikus) közlekedéspolitikákban érhetők tetten.
A közös szakmai alap teszi lehetővé, hogy az egymást váltó, politikai értelemben esetleg nagyon különböző kormánypolitikákon belül egymástól nem vagy csak alig eltérő közlekedéspolitikák jelenjenek meg. A közlekedéspolitika közép- és hosszú távú stabilitása, kiszámíthatósága azonban nemcsak lehetőség, hanem józan követelmény is. A közép- és hosszú távra szóló döntések sűrű (választási ciklusonként vagy még gyakrabban történő) felülvizsgálata és módosítása ugyanis igen költséges, ezért lehetőleg kerülendő gyakorlat.
A bizonytalanságok korlátozását szolgálják azok a közlekedési törvények, amelyek a koncepció alapján álló, széles körben elfogadott (mondhatni alkotmányos) politikai konszenzust tükröznek. A konszenzustartományba sorolt törekvések érvényesítése a közigazgatás feladata. Az érvényesítés mértékét pedig a rendelkezésre álló (elsősorban törvényi és finanszírozási) eszközrendszer határozza meg. Ha a közigazgatás megfelelően működik, a koncepció expressis verbis megfogalmazása feledésbe is merülhet. A kormány- és egyéb politikák nem gyúrják át szinte évente a konszenzustartományt, csak a változatok fogalmazódnak meg, és az érvényesítés eszköztárával is számolnak, amikor a célokra vonatkozó kijelentéseket tesznek.
Ezt a szóhasználatot elfogadva a közlekedési koncepció analóg fogalma talán a területfejlesztési politika, ezen belül a területgazdálkodási politika kialakult gyakorlatának, cél- és eszközrendszerének továbbfejlesztésére vonatkozó szándékok és lépések foglalata lehetne. Érdekes tény, hogy a területfejlesztési és -rendezési törvény előkészítési időszakában (1994 végén) egyes elemzésekben szerepelt a területpolitika fogalma is. Ez a kifejezés lenne legjobban megfeleltethető a közlekedéspolitikának, de megállapodásszerűen területi koncepcióról is lehetne beszélni. Természetesen a fogalomhasználat a szakma kérdése (nem más, ebben illetéktelen szakterületek művelőinek feladata a megszokott fogalomkészlet átalakítása).
A következetlen, illetve egyeztetetlen szóhasználatból mindenesetre fakadnak gyakorlati nehézségek. A területfejlesztésre irányuló figyelem miatt például a területgazdálkodás és a közlekedés összehangolásának állandó, napi feladata sokak számára tűnik érdektelen vagy jelentéktelen tennivalónak, ha nem társul hozzá rövid távon megvalósítandó fejlesztési cél. Pedig nemcsak a válságkezelés és a látványos fejlesztés, hanem a kiegyensúlyozott működés is sok feladattal jár. A fogalmak tisztázása körében érdekes lehetőséget jelentene a területfejlődés fogalmának értelmezése is, talán megkönnyítené a fejlesztés dinamikájának, pályaívének kvantitatív leírását.
Szélesebb területen vezethet félreértésekhez, zavarokhoz, illetve konfliktusokhoz a törvényi keretek koncepció és politika kialakulását megelőző létrehozása. Szakmai szempontból kifogástalan fejlesztési célrendszer is bizonyulhat elérhetetlennek, ha a kitűzésekor az elérés feltételeit, eszközrendszerét nem tisztázták vagy derűlátóan a jövőre bízták. A törvénybe foglalás nem felesleges, de ebben a tekintetben nem tölt be helyettesítő szerepet. Néhány évtizedes múlt és a közlekedésfejlesztés legutóbbi öt-hat évének minden tapasztalata figyelmeztethet arra, hogy ilyen vonatkozásban a politika mozgástere rendszerint szűkebb az óhajtottnál. A forráshátteret pedig ritkán (vagy csak más kormányzati kötelezettségek feladásával) lehet az elfogadott célkitűzésekre hivatkozva megteremteni akkor, ha az elfogadott célkitűzések összesített eszközigénye kielégíthetetlen.
