Parlamenti reform
Parlamenti reform
Ha van Magyarországon olyan szerv, amelynek az Alkotmányban deklarált és hivatalosan vallott szerepköre, illetőleg a politikai-hatalmi hierarchiában ténylegesen elfoglalt helye évtizedeken át rendkívül messze esett egymástól, akkor az minden bizonnyal a magyar Országgyűlés. E szervről ugyanis a hatályos alkotmány azt állítja, hogy az államhatalom legfelsőbb szerve, a népszuverenitásból eredő jogok gyakorlója, törvényhozó szerv, amely dönt az ország élete szempontjából legfontosabb kérdésekben, meghatározza a kormányzati munka irányát, megválasztja a Népköztársaság Elnöki Tanácsa és a Minisztertanács tagjait, a Legfelsőbb Bíróság elnökét és a legfőbb ügyészt, azaz tömören összefoglalva az állami főhatalom birtokosa. A valós helyzet ezzel szemben az, hogy a legutóbbi évekig az Országgyűlés jószerével árnyéka volt mindannak, aminek lennie kellett volna: nemhogy legfőbb hatalmi szerv nem volt, de valójában pusztán minimális mértékű tényleges hatalmat testesített meg.
Ennek alapvetően két oka volt. Az első: a központi párttestületek és a kormányzati szervek közötti viszony, amelyet az jellemzett, hogy az előbbi szervek nem csupán elvi-politikai útmutatást gyakoroltak, hanem részletekbe menő irányítást is, s ennek folytán az állami szervekre – így egyebek között az Országgyűlésre is – nemegyszer csak az a feladat hárult, hogy állami döntések formájában jelenítsék meg a párttestületek előzetes döntéseit. (Tipikusan ez volt a helyzet személyi kérdésekben: az Országgyűlés 1949 óta még saját tisztségviselőit illetően sem gyakorolt önálló döntési jogkört, de vajmi kevés volt a parlament ”mozgástere” a törvényalkotásban is.) A második ok az elsővel rokon tőről fakadt: a tényleges politikai gyakorlat az Országgyűléssel szemben előnyben részesítette a mindössze 21 tagú s így lényegesen könnyebben „mozgatható” és kezelhető Elnöki Tanácsot, ezért az Országgyűlés jogkörének jó részét az Elnöki Tanács gyakorolta. Ezt az az alkotmányos rendelkezés tette lehetővé, amely az Elnöki Tanácsot az Országgyűlés általános helyettesévé emelte, s feljogosította arra, hogy amikor az Országgyűlés nem ülésezik –az Alkotmány módosítása kivételével –, a legfelsőbb népképviseleti testület jogkörében eljárjon. (Eme, szinte korlátlan helyettesítést betetőzte, hogy az 50-es évek elején a politika még az elnöki Tanács összehívásával sem bajlódott: a testület tagjaival nemegyszer körtelefon útján fogadtattak el törvényerejű rendeleteket.) Az Alkotmány említett felhatalmazása alapján az Elnöki Tanács nem csupán törvényeket módosított sorra-rendre törvényerejű rendelettel, hanem gyakran már eleve törvényerejű rendeletben szabályozott voltaképpen az Országgyűlés hatáskörébe utalt kérdéseket. A Minisztertanács megválasztása is csupán ötévenként egyszer hárult az Országgyűlésre; az ötéves ciklus tartama alatt bekövetkező személyi változásokkal még akkor sem „terhelték” az Országgyűlést, ha azok lényegesen átalakították a kormány személyi összetételét. Az Elnöki Tanács választott minisztert a soron következő országgyűlési ülésszak összehívása után is, sőt az éppen együtt ülő parlament ebédszünetében, arra hivatkozva e percben az Országgyűlés nem ülésezik. Miközben tehát a hivatalos politikai célkitűzés mindvégig a szocialista demokrácia fejlesztése volt –sőt, több magas szintű pártdokumentum szorgalmazta az Országgyűlés érdemi szerepének növekedését –, a tényleges politikai gyakorlat szükséges rosszként kezelte a parlamentet, amelyre tulajdonképpen csak az a feladatkör hárult, hogy
– a lakosság által választott küldöttekből álló legfelsőbb népképviseleti testület puszta létével biztosítsa az ország „szalonképességét” a világ szemében;
– lehetőség szerint egyhangú szavazással látványosan demonstrálja a hazánkban meglevő népi nemzeti egységet; illetőleg
– állami köntösben hozzon nyilvánosságra bizonyos politikai döntéseket.
Ilyen körülmények között nem lehet csodálkozni rajta, hogy az Országgyűlés egyszerűen nem találta a helyét a politikai rendszerben, s tevékenysége –ahelyett, hogy kibontakozott volna – még az 50-es évek első feléhez képest is nagymértékben visszaesett. Amíg ugyanis az 1949–1953 közötti négyéves ciklus tartama alatt az Országgyűlés 34 törvényt alkotott, addig az 1980–1985 közötti ötéves ciklusban csupán 22-t; ugyanezen idő alatt az egy ciklusban tartott ülésnapok száma 60-ról 32-re esett vissza, s pl. 1984-ben a 4 ülésszak közül 3 is egynapos volt. Az Országgyűlés „vitaszellemét” jól érzékelteti, hogy az említett 22 törvényjavaslat közül a testület 21-et egyhangúlag fogadott el, s mindössze az oktatásról szóló törvényjavaslat tárgyalásánál volt egyetlen tartózkodó szavazat.
Ez a helyzet egyre disszonánsabb lett, s lassan kezdett kínossá válni a politikai vezetés számára is, amely pedig – a parlament szerepére vonatkozó, alapvetően helyes politikai állásfoglalások végrehajtásának eltorzításával – ezt valójában előidézte. Mialatt egyre nyilvánvalóbbá vált, hogy az alapkérdésekben meglévő népi-nemzeti egység mögött a részletkérdésekben számottevő nézetkülönbségek és egymással gyakran ütköző réteg- és csoportérdekek húzódnak meg, az utóbbiak nem fogalmazódtak meg az Országgyűlés ülésein, s így a testület nem lett az egymással szemben álló érdekek nyilvános ütköztetésének és egyeztetésének fóruma.
Halaszthatatlanná vált a parlamenti reform, amely azonban – mivel még nem bontakoztak ki a politikai intézményrendszer korszerűsítésére irányuló törekvések – bátortalanul induló, indokolatlanul elhúzódó megtorpanásoktól, sőt visszalépésektől sem mentes folyamattá vált.
A reform szempontjából az első fontos intézkedés a választási rendszer 1983. évi továbbfejlesztése volt. A többes jelölés kötelezővé tétele megnyitotta az utat az előtt, hogy a „szavazás” fokozatosan „választássá” váljék, az országos lista bevezetése pedig intézményes lehetőséget teremtett bizonyos érdekcsoportok – pl. a jelentősebb egyházak, a nemzetiségek, a tudományos és művészeti közélet –számára a parlamenti képviselethez. Az új választójogi szabályok alapján 1985 nyarán került sor első ízben képviselő-választásokra. Kétségtelen, hogy az új jogi szabályozás nem idézett elő egy csapásra alapvető változást: mind a választási előkészítő apparátusban, mind a választópolgárokban halottak még az évtizedes beidegződések. Nem tűnt el nyomtalanul a „statisztikai szemlélet”, amely az Országgyűlés összetételének előzetes központi megtervezésén alapult, s amelynek jegyében a jelölők szívesen állítottak párba egymással pl. két fiatal pedagógusnőt vagy két középkorú agrármérnök férfit. (Bármelyikük győz is, nem borul fel a szent statisztika.) A jelöltek között nehéz volt különbséget tenni: egyéni program híján – amit nem csupán nem igényeltek, de talán nem is toleráltak volna – mindegyik jelölt ugyanazt kínálta, a Hazafias Népfront programját. Mindezek ellenére a jelölési eljárásban bizonyos teret azért kapott a spontaneitás, a választások pedig bebizonyították, hogy – talán az országos lista jelöltjeit leszámítva – többé senki sem mehet biztosra: képviselői mandátum nélkül maradt pl. hivatalban levő megyei tanácselnök és országosan ismert politikus is. Ez még akkor is új jelenség volt, ha túlnyomórészt a „hivatalos” jelöltek futottak be.
Az új választási rendszer hatása valójában a választások után, a parlamenti munkában kezdett megmutatkozni, méghozzá elég egyértelműen. Már 1985 második félévében nyilvánvalóvá vált, hogy azok a jelöltek, akik egy többé-kevésbé valós versengésben jutottak mandátumhoz, többé nem elégszenek meg a fejbólintó János szerepkörével, hanem bizonyítani akarnak, s ha erre a jelölési eljárásban nem volt módjuk, legalább utólag szeretnék megmutatni: van „politikai arcélük”, s a szocialista társadalom ügye iránti elkötelezettség jegyében, jobbító szándékkal, ugyanakkor egyéni véleményüket hangsúlyozva, a kritikától sem riadva vissza részt kérnek az ország életének irányításából. Először a parlamenti bizottságok üléseinek légköre változott meg. Miközben az Országgyűlés plenáris ülései még a korábbi évtizedekben megszokott, ünnepi nagymisére emlékeztető módon, lehetőség szerint a forgatókönyvhöz igazodva folytak le, a bizottságokban élénk vitaszellem és alkotó légkör kezdett kibontakozni. A képviselők nagyon alapos felkészülés után – választóikkal konzultálva, nemegyszer szakértőkkel felkészíttetve magukat – jelentek meg a bizottsági üléseken, s ott felelősségtudattól áthatva szólaltak fel, s tettek javaslatokat. A bizottságok egyre inkább számottevő tényezővé váltak a törvény-előkészítési eljárásban, s nyilvánvaló volt: csupán idő kérdése, hogy a bizottságok alkotó munkastílusa utat törjön magának a plenáris üléseken is.
Ám úgy tűnhet, a politikai vezetés visszarettent saját – a választási rendszer demokratizálásában megnyilvánuló – progresszivitásától, s aggodalommal töltötte el az Országgyűlés éppen általa szorgalmazott és előidézett aktivizálódása. Hangsúlyozom, a kérdéses időpontban még nem volt szó a politikai intézményrendszer átfogó reformjáról, ezért egyesek – akikbe túlságosan telerögződött a korábbi évtizedek engedelmes és kiszámíthatóan cselekvő parlamentjének képe – úgy vélték: az Országgyűlés túlságosan „előreszaladt”. Az 1986. évi tavaszi ülésszakon történt két apróság, amit voltaképpen természetesnek kellett volna tartani. Az illetékekről szóló törvényjavaslat vitájában az Országgyűlés két – egyáltalán nem alapvető jelentőségű – kérdésben nem a hivatalos szöveget, hanem egy budapesti országgyűlési képviselő módosító szövegjavaslatát fogadta el. Ugyanezen az ülésszakon a képviselők nem fogadtak el egy interpellációra adott választ. (Ez korábban már többször megtörtént, s nem rendítette meg a társadalmi rendet.) Az említett két apróság időbeli egybeesése teljesen megmagyarázhatatlan riadalmat keltett, s indokot szolgáltatott a legközelebbi ülésszakon – zárt ülésen – elfogadtatott ügyrendmódosításhoz. Ma már nem sok értelme lenne az 1986. évi ügyrendmódosítás boncolgatásának, elegendő annyit megállapítani róla, hogy politikailag súlyosan elhibázott lépés volt: egy utolsó, kétségbeesett kísérlet a kibontakozóban lévő szocialista parlamentarizmus visszaszorítására.
Sok tekintetben hasonlít a kifejtettekhez az Alkotmányjogi Tanács története. E területet – egy 1983. évi alkotmánymódosítás nyomán – 1984 tavaszán hozták létre azzal a feladattal, hogy őrködjön a jogszabályok és jogi iránymutatások alkotmányosságán. Jogállását tekintve sajátos átmeneti szerv ez egy parlamenti bizottság és egy Alkotmánybíróság között. Az általa alkotmányellenesnek tartott jogszabályok hatályon kívül helyezésére ugyan nem jogosult, csupán a jogszabályt kibocsátó szervet hívhatja fel az alkotmánysértés megszüntetésére, ám azt – bizonyos korlátozásokkal – megteheti, hogy felfüggeszti az alkotmányba ütköző jogszabály végrehajtását. Létrehozásának elméleti jelentőségét az adja, hogy megtörte azt a dogmát, miszerint szocialista viszonyok között az országgyűlés hatalma korlátlan és korlátozhatatlan. Az Alkotmányjogi Tanács hatásköre ugyanis kiterjed az Országgyűlés által alkotott törvények alkotmányosságának ellenőrzésére is. Rövidesen kiderült azonban: a Tanácsot azért hozták létre – az eredeti szándékok szerint –, hogy legyen, nem pedig azért, hogy működjék. Magyarországon ugyanis a végrehajtó hatalom évtizedeken át megszokta azt a helyzetet, hogy tevékenysége felett valójában nem érvényesült állami kontroll. (Az önmaga karikatúrájává degradált Országgyűlés tevékenységét ugyanis a legjobb akarattal sem lehetett a kormányzat ellenőrzéseként felfogni.) Nem csoda tehát, hogy 1984 decemberében, amikor az Alkotmányjogi Tanács első ízben nyilvánította alkotmányellenesnek két miniszteri rendelet egyes rendelkezéseit, ezt a lépést nagy felzúdulás fogadta a végrehajtó hatalom körében. Akkor még sikerült a Tanács „megrendszabályozásához” politikai partnert találni, hiszen az Alkotmányjogi Tanács az Országgyűlés szerve, amelynek – a politikai intézményrendszer akkori logikája szerint – nem lehet a kezében semmiféle tényleges hatalom, ugyanis ilyennel akkor maga az Országgyűlés sem rendelkezett. Az Alkotmányjogi Tanács „megregulázása” olyan sikerrel járt, hogy 1984 decemberétől 1988 márciusáig a magyar közvélemény egyetlen esetben sem kapott tájékoztatást arról: a Tanács valamilyen jogszabályt alkotmányellenesnek nyilvánított. Az Alkotmányjogi Tanács átalakult az Országgyűlés „titkos” szervévé, amelynek tevékenységéről semmit sem lehetet tudni.
Úgy tűnik azonban: a szocialista demokrácia folyamatát átmenetileg késleltetni lehet, de feltartóztatni nem. A párt végre a reformfolyamat élére állt: a Központi Bizottság először 1987. július 2-án, majd október 11-én elkötelezte magát a politikai intézményrendszer átfogó vizsgálata és megújítása mellett. Ennek egyik kulcskérdése – nem a legfontosabb kérdése, de egyik kulcskérdése –az, hogy az Országgyűlés foglalja el az út méltán megillető helyet az állami szervek rendszerében.
Az események felgyorsultak. Az Országgyűlés 1956 nyara óta első ízben 1987 szeptemberében ült össze úgy, hogy előzetesen nem szabták meg és nem szorították merev korlátok közé az ülésszak időtartamát. Ez az ülésszak – noha két népszerűtlen adóügyi törvényjavaslatot tárgyalt – úgy vonul majd be a magyar Országgyűlés történetébe, mint a parlamenti munka megújulásának mérföldköve. A képviselők felelősségtudattal vitázva fogadták el az adótörvényt. Ugyanezen év decemberében pedig – a jogalkotásról szóló törvény megalkotása kapcsán – végre megszűnt az Elnöki Tanács szinte korlátlan helyettesítő jogköre. A törvényjavaslat ugyanis tételesen felsorolta a kizárólagos törvényhozási tárgyköröket, amelyek jogi szabályozására csak az Országgyűlés jogosult. Ám ez a felsorolás az alkotmány módosítása nélkül nem lett volna egyéb jámbor óhajnál. Mivel pedig a Minisztertanács nem terjesztett elő alkotmánymódosító törvényjavaslatot, megtette ezt az Országgyűlés jogi, igazgatási és igazságügyi bizottsága. Az Országgyűlés elfogadta az alkotmány módosításáról szóló 1987. évi X. törvényt, s így a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvényben tételesen felsorolt tárgykörökben az Elnöki Tanács nem bocsáthat ki törvényerejű rendeletet, s nem módosíthatja az Országgyűlés által alkotott törvényeket. Egyébként 1987-ben az Országgyűlés összesen 12 törvényt alkotott, azaz jóval többet, mint az elmúlt évtizedekben bármikor. Felébredt Csipkerózsika-álmából az Alkotmányjogi Tanács is.
A parlamenti reform azonban hosszabb folyamat, amelynek még korántsem értünk a végére. Az 1988. évi tavaszi ülésszakon az Országgyűlés különbizottságot küldött ki azzal a feladattal, hogy végezze el az ügyrend átfogó felülvizsgálatát és korszerűsítését. Mind az országgyűlési bizottságok tevékenysége, mind pedig az ülésszakok munkája egyre nagyobb nyilvánosságot kap, s fokozódik az ország közéletére és közvéleményére gyakorolt hatása: a tudományos műhelyekben pedig már folyik az Alkotmány módosításának elméleti megalapozása. Átalakulóban van egyfelől az Országgyűlés, másfelől a központi párttestületek, az Elnöki Tanács és a Minisztertanács közötti kapcsolat. Az Országgyűlés egyre komolyabban veszi önmagát, s mások egyre komolyabban veszik az Országgyűlést. Ez így van rendjén.
Kilényi Géza
