DR. VARGA ZS. ANDRÁS,
DR. VARGA ZS. ANDRÁS,
DR. VARGA ZS. ANDRÁS, a Kúria elnöke, a napirendi pont előadója: Tisztelt Elnök Úr! Tisztelt Országgyűlés! A Kúria 2020. évi beszámolójának sajátossága, hogy olyan évről szól, amelyben elejétől végéig Darák Péter elnök úr vezette a Kúriát. Habár az év eseményeinek utolsó két és fél hónapjában tanácselnökként már magam is részese voltam.
A 2020. Kúria-év másik sajátossága, hogy csak egy nagyobb, tízéves távlatban, és egy szűkebb időtávban, a megelőző 2019. és a következő idei 2021. évvel egységben értelmezhető és érthető meg. Ma azt látjuk, hogy itthon és külföldön egyaránt megbecsült intézményként áll és működik a Kúria, de tudjuk azt is, hogy ez az évtized nem csekély kihívásokat hordozott. Kérem, engedjék meg, hogy mindenekelőtt nagyon röviden néhány jellemző adatot ismertessek.
2020-ban öt vizsgálati tárgykörben került sor joggyakorlat-elemző csoportok felállítására: a kártalanítás és a feltételes szabadságra bocsátás feltételeinek gyakorlatáról, az emberkereskedelem értelmezésével kapcsolatos bírói gyakorlatról, a nemzeti magánjogról szóló törvényen alapuló bírói gyakorlatról, az építésügyi hatósági eljárások, valamint az atipikus foglalkoztatási formák gyakorlatáról. A jogalkalmazás érdekében kifejtett tevékenység néhány mutatója: 2020-ban a Büntető Kollégium 5, a Közigazgatási Kollégium 4, a Polgári Kollégium 3 jogegységi határozatot hozott, a Közigazgatási és a Polgári Kollégium pedig további 2 közös jogegységi határozatot is hozott. A Büntető Kollégium 2020-ban nem alkotott, a Közigazgatási Kollégium 4, a Polgári Kollégium 3 véleményt - mely nem kötelező, de mégis irányt mutat - alkotott a többi bíróság számára. 2020-ban összesen 6 jogegységi panaszt nyújtottak be - ez 2020 újdonsága -, ebből 5-öt 2020-ban visszautasított a Panasz Tanács.
A beszámoló másik tárgykörét illetően, a Kúria Önkormányzati Tanácsát illetően azt tudom mondani, hogy összesen 32 önkormányzati normakontrollügy érkezett, ebből 20 bírói kezdeményezés, 9 kormányhivatali, 3 pedig előterjesztésre nem jogosult magánszemélytől származó indítvány volt.
Összesen 29 ügyet fejezett be az Önkormányzati Tanács, ebből 4 még a megelőző évből származott, 25 a tárgyévből, 2020-ból; a 29-ből 22-ben érdemi döntést hozott a tanács, további 7 esetből 4-ben megszüntette az eljárást, kétszer az indítványt visszautasította, egy ügyben pedig úgynevezett egyéb befejezésre került sor érdemi intézkedés nélkül.
Ha ennek a részleteit nézzük, akkor a 22 érdemi ügyről az mondható el, hogy 12 határozat megsemmisítés, de legalábbis törvényellenesség megállapítását jelentette, 7 elutasító, 1 pedig részbeni törvényellenességet megállapító volt. Tárgya szerint a legtöbb ügy helyi adóval, telekadóval, építményadóval kapcsolatos szabályozás törvényességét érintette - ez volt a legtöbb, 13 a 29-ből -, nőtt a helyi építési szabályzat törvényességi vizsgálata tárgyában született döntések száma, és arányaiban, nem számában, csökkent a településkép védelmének szabályozásával, illetőleg a közösségi együttéléssel kapcsolatos ügyek száma.
Tisztelt Ház! Mindezen adatok fényében a következő általános értékelés adható. 2020-ban számos és jelentős jogszabályi változás érintette a Kúria működését. A rendszerváltozást követően a Kúria másodfokú eljárások alóli mentesítése érdekében állította fel az Országgyűlés az ítélőtáblákat. Azonban az egyes törvényeknek az egyfokú járási hivatali eljárások megteremtésével összefüggő módosításáról szóló 2019. évi CXXVII. törvény több, 2020. április 1-jétől hatályos változást hozott.
Először a közigazgatási és közszolgálati ügyekben megszűnt a törvényszékek és az ítélőtáblák másodfokú hatásköre, és a Kúria vált általános másodfokú bírósággá egész Magyarországra kiterjedő illetékességgel. Megszűnt továbbá a törvényszékek elsőfokú hatásköre a gyülekezési jog gyakorlásával kapcsolatos bírósági eljárásban, s ezekben - a feloszlatás kivételével - immár első és végső fokon a Kúria jár el. Mindezeknek a változásoknak az eredményeként a Kúria olyan felsőbírósággá vált, ahol a klasszikus felülvizsgálati jogkör gyakorlásán túl elsőfokú, másodfokú és harmadfokú eljárások is folynak. Ez a komplexitás jelentős kihívások elé állította az intézményt, mindenekelőtt a Közigazgatási Kollégiumot: 8, illetve 3 napos határidők mellett is tudni kellett dönteni. Az új hatáskörök új tanácsokat, az új tanácsok új bírákat igényeltek. A tanácsok felállítása és a bírák kinevezése 2020 elején elkezdődött, de teljesen nem, sőt meg kell jegyeznem, hogy teljesen még 2021-ben sem fejeződött be.
Mindemellett hatást gyakoroltak a Kúria működésére az eljárási törvények és ezek változásai is. Az új ügyeknek több mint fele a Közigazgatási Kollégiumba érkezik, ami már 2020-ban magával vonta a tanácsi szerkezet átalakítását, s ezt követte az ügyelosztás átalakítása. Ezt a folyamatot, illetve ennek hatását felismerve döntött úgy a tisztelt Országgyűlés 2020 végén, hogy megkönnyíti a Kúria alkalmazkodását a változásokhoz, és összhangban a saját alkotmányos hagyományainkkal, valamint más országok felsőbíróságainak szokásaival, lehetővé vált az áttérés a nagyobb létszámú ítélkezési tanácsokra.
Legalább ekkora jelentősége van, sőt közjogi értelemben még nagyobb annak, hogy az Országgyűlés 2020-as hatálybalépéssel megerősítette a Kúria szerepét a jogegység biztosításában.
(9.10)
A jogegység biztosítására a világban két rendszer alakult ki. Az egyik a kontinentális, a felsőbíróságok döntvényein alapult, a másik az eseti döntések kötelező erejével kívánja biztosítani a kiszámítható ítélkezést. A két rendszer a XX. században elkezdett hatni egymásra, és ez történt Magyarországon is. Mindezek ellenére a 2020-ban hatályba lépett, úgynevezett korlátozott precedensrendszer nem volt teljesen új. Már 1998-tól szerepelt a régi bírósági szervezeti törvényben, és szinte teljesen változatlan formában van hatályban azóta is az a szabály, hogy ha a Kúria egyik ítélkező tanácsa jogkérdésben el kíván térni egy másik ítélkező tanács által már meghozott döntéstől, akkor ezt nem teheti meg szabadon, hanem köteles jogegységi eljárást kezdeményezni. Ez maga a precedenserő.
Annak, hogy a modellváltás elindult tavaly, volt egy észrevehetetlen másik oka is, az tudniillik, hogy 2004-től a magyar bíróságok ténylegesen precedensrendszerben működtek. Az Európai Unió Bíróságának jogértelmezése ugyanis kötelező a tagállami, így a magyar bíróságokra is, ha az uniós jogot alkalmazni kell az ügyben. Ezeket pedig, ezeket az értelmezéseket az Európai Bíróság eseti döntései hordozzák precedensként. Minden zavar nélkül élt egymás mellett, sőt keveredett a magyar bíróságok mindennapi gyakorlatában a precedensjog és a döntvények által kevésbé korlátozott, szabadabb jogértelmezés. Ezt terjesztette ki a Kúria eseti döntéseire a 2019. évi CXXVII. törvény. Mindennek az eredményeként kialakult egy nagyon finom, de hatékony rendszer.
A Kúria döntései minden bíróságra kötelezőek, de az alsófokú bíróságok ettől eltérhetnek, ha meg tudják indokolni az eltérés okát. Ilyen ok lehet a megváltozott jogszabályi környezet, de ilyen lehet egy olyan új tényállási elem is, amit a korábbi döntéseknek nem kellett figyelembe venniük. Az eljárási törvényekben megjelent új felülvizsgálati ok eredményeként a rendszerinti, mindennapi jogegységesítő szerep a Kúria felülvizsgálati eljárásaira hárult, melyben az említett eltéréseket is, persze az alsóbíróságok eltéréseit felülvizsgálhatja a Kúria. Ehhez képest egészen kivételes, rendkívüli eszköz a jogegységi panasz, amely a felülvizsgálatok ellenére esetleg mégis megmaradó eltérő döntések kiküszöbölésére szolgál.
És mi az újdonság ebben a rendszerben? Az, hogy a jogegységesítés immár nem a felek kizárásával történik. És ez azért fontos, mert a jogegységesítés nem a bíróságok belügye. Nem az, mert nem a felek vannak a bíróságért, hanem a bíróság van a felekért. És ez annyira lényeges, annyira megfelel a közös európai jogfelfogásnak, hogy a Velencei Bizottság idén október közepén nyilvánosságra hozott véleménye üdvözölte a jogegységi panasz intézményét. Úgy találta, hogy az új szabályok a jogbiztonságot szolgálják, és összhangban vannak a bírói függetlenség követelményével. Szintén üdvözölte a Velencei Bizottság a 2020. április 1-jével megszűnt elvi bírósági határozatok és elvi bírósági döntések rendszerének megszűnését, illetve azt, hogy a bírói testületek, vezetők és tanácskozások nevében immár nem tehető közzé olyan jogértelmezési célú állásfoglalás, amire a törvény nem ad kifejezett felhatalmazást.
A vélemény, a Velencei Bizottság véleménye mindezek mellett tartalmaz javaslatokat is. A régi, döntvényjellegű jogegységi eljárást teljesen kiküszöbölné a rendszerből. Erre az eszközre azonban a Velencei Bizottság véleménye ellenére szükségünk van, mert másként a Kúria ítélkező tanácsai nem tudnának eltérni a korábbi döntéstől semmilyen formában, hiszen az eltérés csak az alsófokú bíróságok számára biztosítja a törvény. Ez pedig elképzelhetetlen, működésképtelen rendszer lenne. Ezért a Kúria azt javasolta az Igazságügyi Minisztériumnak, hogy a régi jogegységi eljárást integrálni kellene a jogegységi panaszeljárásba, az Európai Unió Bírósága preliminary ruling, előzetes döntéshozatali eljárásnak mintájára. Ez gyakorlati zavart nem okozna, és nem túl terjedelmes, bár kétségtelenül sarkalatos törvénymódosítást igényel. Az erre vonatkozó módosító szabályok a tisztelt Ház előtt vannak.
Hozzá kell ehhez tennem azt is, hogy a korlátozott precedensrendszer nemcsak eljárási szempontból került a felek kezébe, hanem tartalmilag is. Ugyanis ettől kezdve a feleknek kell a többi bíróság, végső soron a Kúria elé tárniuk, és meggyőzően bemutatniuk, hogy miért van szükség a jogegységet biztosító felülvizsgálati vagy panaszeljárásra.
A felek érdekében működik tehát a rendszer, de a felek és jogi képviselőik felelőssége az is, hogy megvalósul-e az eredmény, és ez így van rendjén. Ezért elengedhetetlen, hogy ne felejtsük: nincs 16 vagy 32 kis kúria a maga joggyakorlatával; egy Kúria van és egyetlen egységes joggyakorlat lehet.
Tisztelt Országgyűlés! Van ennek a kérdésnek természetesen egy másik dimenziója is. A Kúria azért más, mint a többi bíróság, mert a bíróságok jogalkalmazásának egységét biztosító alkotmányos feladataiért viselt felelősséget nem oszthatja meg. Különleges felsőbíróság, egyike a bíróságok működését meghatározó négy felsőbíróságnak. Ugyanakkor kizárólagos közvetítő szerepe van a másik három felsőbíróság, az Alkotmánybíróság, az Európai Unió Bírósága és az Emberi Jogok Európai Bírósága, másfelől pedig a hazai általános hatáskörű bíróságok között.
Ebben a szerepében kell a Kúriának kiegyensúlyoznia a külső bírósági hatásokat és egyszersmind mértékül szolgálnia a többi bíróság számára. Az Európai Unió Bírósága az európai jog autentikus és kötelező értelmezőjeként a tagállami bíróságokra kötelező döntést hoz. Az Emberi Jogok Európai Bírósága az emberi jogi egyezmény autentikus és kötelező értelmezőjeként Magyarországra, ha fél volt, kötelező, így közvetve a bíróságokat is befolyásoló döntéseket hoz. Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény autentikus és kötelező értelmezőjeként a bíróságokra kötelező döntést hoz. A Kúria a hazai jog autentikus és kötelező értelmezőjeként a bíróságokra kötelező értelmezést hoz. Mi ennek a sokféle kötelező értelmezésnek és ezek alkalmazásának közös fóruma? A Kúria.
Az Európai Unió Bírósága ugyanis nem jogorvoslati fóruma a magyar bíróságoknak. Az Emberi Jogok Európai Bírósága nem jogorvoslati fóruma a magyar bíróságoknak. Az Alkotmánybíróság már jogorvoslatifóruma a magyar bíróságoknak, de kasszációs jogkörrel, vagyis az Alkotmánybíróság kötelező döntéseit a megsemmisítést követően a rendes bíróságoknak kell újabb határozatban a felek számára alkalmazhatóvá tenni. Mindhárom kötelező felsőbírósági értelmezés ezért közvetve vagy közvetlenül a Kúria által érvényesül.
Nos, a korlátozott precedensrendszer ennek a nélkülözhetetlen eszköze. Azt a célt szolgálja, hogy a járásbíróságok, törvényszékek, ítélőtáblák ne vesszenek el a sokféle jogértelmezés között, hanem ezek lehetőleg gyorsan, egységes jogértelmezési formában jelenjenek meg. A korlátozott precedensrendszer és a jogegységi panasz intézménye azt szolgálja, hogy a Kúria legyen képes hatékonyan ellátni a felsőbíróságok közötti közvetítő szerepét. Ezt ma is érzékeljük, és hónapról hónapra érzékelhetőbb lesz.
A 2020 második felétől alkalmazható eszköz 2021-ben kezdett el kiteljesedni, sikerét viszont az az előkészítő, modellező munka biztosítja, amely által sikerült a Kúriát felkészíteni szervezeti, eljárási és iratszerkesztési kérdésekben egyaránt az új eszköz rendszeres alkalmazására.
(9.20)
Csakhogy ez az összetett tagállami, rendesbírósági, alkotmánybírósági, nemzetközi és nemzetek feletti bírósági rendszer arra a hipotézisre épül, hogy mindegyik bíróságnak világos a hatásköre, és judikatúrája a hatásköri kereteken belül marad. Ezt a hipotézist régóta kihívások elé állítja a realitás, és a kihívás napról napra élesedik. 2020-ban már világosan látszott, hogy az alkalmazandó jogok kollíziója könnyen a bíróságok konfliktusához vezet.
Tisztelt Ház! A 2020. év mindezen kihívások mellett hozott egy továbbit is: szembe kellett nézni a koronavírus által okozott járványhelyzettel. Tavaly márciusban egyik hétről a másikra leállt az ország, és bizonytalanná vált a bíróságok, így a Kúria működése. A kormány az élet- és vagyonbiztonságot veszélyeztető, tömeges megbetegedést okozó humán járvány következményeinek elhárítása, a magyar állampolgárok egészségének és életének megóvása érdekében Magyarország egész területére veszélyhelyzetet hirdetett, és 2020. március 15-étől március 29-éig rendkívüli ítélkezési szünetet, majd járványügyi készültséget, 2020. november 4-étől pedig ismételten veszélyhelyzetet hirdetett ki. Ez idő alatt a Kúria teljes bezárására egyetlen napig sem került sor, nyilván a szünet kivételével, bár ügyelet akkor is működött.
A rendkívüli ítélkezési szünetet követően jogszabály rögzítette, hogy mely eljárási cselekményeket folytathatják a bíróságok elektronikus hírközlési hálózat vagy más, elektronikus kép és hang továbbítására alkalmas eszköz útján, továbbá szélesebb körben vált lehetővé a tárgyaláson kívül elbírálható ügyek köre. Sor került elnöki intézkedés kiadására is, amely többek között pontosan meghatározta a bírák és az igazságügyi alkalmazottak, valamint ügyfelek egészségi állapotának megóvása érdekében az egyes szervezeti egységek feladatait, az értekezletek, rendezvények megtartásának rendjét, az épületbe történő belépés és benntartózkodás szabályait, a bíróságon kívüli munkavégzés és az ahhoz szükséges eszközigénylés rendjét, és nyilván a szükséges higiéniai intézkedéseket. Mindezek eredményeként a felmerülő feladatoknak a Kúria maradéktalanul eleget tett.
Az átállás és a visszaállás zökkenőmentesen zajlott, sőt valamennyi bírósági szintet tekintve egyedül a Kúrián haladta meg a befejezések száma az érkezések számát, nem is kevéssel, 5,8 százalékkal. Meg kell ugyanakkor jegyeznem, hogy ez valószínűleg egyszeri eredmény volt. Úgy látszik, hogy a XIX. század óta ismert helyzet ismételten visszaáll, a Kúria megint az ország legleterheltebb bíróságává vált. Az adatok azt mutatják, hogy 2021-ben 2020-hoz képest a Kúriára érkezett ügyek száma egyharmadával, 30 százalékkal megnövekedik, miközben a Kúrián ténylegesen ítélkező bírák száma nem változott.
Egész egyszerűen fogalmazva, az összes tanácsra vetítve idén 2020-hoz képest minden három ügy mellé érkezett egy negyedik, a közigazgatási ügyszakban minden két ügy mellé érkezett egy harmadik. Az ügyterhelés így az ítélőtáblák felállítása előtti szintre emelkedik, miközben most már van öt ítélőtábla, amelyeket - hadd ismételjem meg a már elhangzottakat - éppen a Kúria tehermentesítésére hozott létre az Országgyűlés. Ez a helyzet pedig a Kúria jogegységesítő és felülvizsgálati tevékenységének háttérbe szorulásához és az ügyhátralék növekedéséhez vezet. Ez a perek elhúzódását vagyoni elégtétellel szankcionáló, jövőre hatályba lépő törvény folytán egészen komoly veszélyeket hordoz. S ki kell emelnem, hogy mindez a Covid-járvány általános társadalomlassító hatása miatt nem volt előre látható, így felkészülni sem lehetett rá. Az eredményes védekezés folytán bekövetkezett újraindulás viszont a közigazgatási döntéshozatal felpörgését, következésképpen a bírói kontroll igényét is magával hozta.
Tisztelt Országgyűlés! A kritikussá vált folyamat megállítása, de legalább fékezése érdekében jelezte a Kúria, hogy indokolt lenne a másodfokú közigazgatási hatáskörbe tartozó ügyek nagyobb részének átcsoportosítása az ítélőtáblákra. A Kúria önálló jogalkotási kezdeményezésre nem rendelkezik hatáskörrel, de ennek szükségességét jelezheti. Ezért kértem a beszámoló vitájának Igazságügyi bizottság előtti szakaszában, hogy ha a kormány lát erre lehetőséget, akkor segítsen. A kezdeményezést az Országos Bírósági Hivatal elnöke a Kúria legutóbbi teljes ülésén támogatásáról biztosította, és véleményezésre megkaptuk azt a tervezetet is, amit az Igazságügyi Minisztérium készített a Törvényalkotási bizottság számára.
A Kúria nevében ezúton is megköszönöm a minisztérium segítségét és az Országos Bírósági Hivatal elnökének a támogatását. A tisztelt Országgyűléstől pedig azt kérem, hogy a javaslatot, ha majd idekerül, és természetesen a Kúria 2020. évről szóló beszámolóját szíveskedjen támogatni.
Isten óvja Magyarországot és a Kúriát! Köszönöm megtisztelő figyelmüket. (Taps a kormánypártok soraiban.)
