BALSAI ISTVÁN, DR. igazságügy-miniszter:
BALSAI ISTVÁN, DR. igazságügy-miniszter:
BALSAI ISTVÁN, DR. igazságügy-miniszter: Elnök Úr! Tisztelt Országgyűlés! Bár a Parlament széksorai nem mondhatók zsúfolásig teltnek, mégis úgy érzem, nem túlzás azt mondanom elsőként, hogy a nemzeti törvényhozások életében mindig kiemelkedő esemény a magánjogi kódex módosítása vagy újraalkotása.
Ami a jognak a társadalmi-gazdasági változásokhoz igazodó, illetőleg azt elősegítő megváltoztatását illeti, nézetünk szerint kétféle út lehetséges. Egyfelől alapvető kódexek, törvények egy csapásra vagy teljes egészében való újraalkotása, tehát egyfajta rekodifikáció, másrészt a részletekben történő felülvizsgálat, a szakaszos, tematikus előrehaladás. A magunk részéről, tekintettel arra, hogy a magánjogi szabályozás viszonylagos állandósága iránti igény, másrészt a polgárjogi szabályoknak a többi jogterülethez képest fokozottabb általánossága megállapítható, a második módszert, tehát a tematikus szakaszos novellálást tartjuk helyesnek, ennek megfelelő javaslatot is terjesztünk önök elé.
A polgárjogi szabályozás stabilitásának követelményéből adódik az is, hogy a szakaszosság módszertani elvén túlmenően az is igény, hogy a viszonylag gyorsan és gyakran változó jogunkban a Ptk. a maradandóság és az állandóság szigete legyen. Ezért is kiemelkedő a javaslat szerinti azon értelmezési szabály, amely a kódex élére kerülve mind jogalkotási, mind pedig jogalkalmazási szempontból kifejezi a Ptk.-nak a jogrendszerben betöltött alapvető szerepét.
Ennek a szabálynak az értelmében - ha ezt önök elfogadják - a jövőben a vagyoni és egyes személyi viszonyokat szabályozó jogszabályokat, ha egyébként eltérően nem rendelkeznek, a Ptk.-val összhangban, annak rendelkezéseit figyelembe véve kell értelmezni. Mint arra emlékeznek, a szakaszos törvényalkotói munka I. fejezetét az 1991. évi XIV. számú törvénnyel módosított novella jelentette. Ennek a célja akkor nem lehetett egyéb, mint hogy a Ptk. rendelkezéseit összhangba hozza az akkor módosított Alkotmány vagyoni viszonyokat érintő előírásaival, a legfontosabb tulajdonjogi ellentmondásokat szüntette meg - az alkotmányos szabályozással összhangba hozva a Ptk. általános rendelkezéseit. Szélesebb körű felülvizsgálatot akkor megalapozott gazdasági és jogi elképzelések hiányában, kiforrottság hiányában nem tudtunk javasolni.
Most viszont a megvitatásra készülő törvényjavaslat tárgya és iránya, azonkívül, hogy jól körülhatárolható, egyfajta vadonatúj szabályozást ajánlunk a tisztelt Országgyűlésnek, hiszen olyan új jogi személyeket nevesítünk a Ptk.-ban, amelynek megfelelő szervezeti keretei alkalmasak lehetnek arra, hogy a nyereség és vagyonszerzési cél nélkül folytatott úgynevezett - nagyon divatos szóval - nonprofit tevékenységek számára talajt jelentsenek, másrészt korszerűsíteni javasoljuk a szerződési jog egyes, elsősorban a gazdálkodószervezetekre vonatkozó szabályait.
A javaslat egyik fő iránya tehát a jogi személyek új típusainak megteremtése, e területen elsősorban az úgynevezett nem profit célú szervezetek szabályozása iránt széles körben jelentkező társadalmi és, nyugodtan mondhatom, politikai igény kielégítése volt a célunk, a szó természetesen jó értelemben használandó. A közelmúlt ezzel kapcsolatos számtalan félreértését is remélem, hogy tisztázni tudja a javaslat.
Azt hiszem, leszögezhetjük ezzel kapcsolatban, hogy az elmúlt évtizedekben az állam fokozatosan felszámolta a társadalmi autonómia, a polgári önszerveződés, a területi, illetőleg a személyi önkormányzatok szervezeteit. Kizárólagossá vált az, hogy a közfeladatok állami szervek útján kerülnek ellátásra, ami gyakorlatilag éppen a közt, a magát megszervezni képes társadalmat, a közösségeket rekesztette ki az önigazgatás lehetőségéből. Úgy gondolom, hogy 1990 óta, a polgári társadalmi viszonyok helyreállításának időpontjától kezdődően nyilvánvalóvá vált az, hogy a közjó szolgálata nem monopolizálható, és nem tartható az államnak a közfeladatok ellátásában betöltött kizárólagos szerepe a továbbiakban. Ezen a területen ma már egy jogállam nem haladhat tovább bizonyos jogi keretek és mozgásformák megteremtése nélkül. A közfeladatok jelentős része nem vagy nem kellő hatékonysággal látható el az állami vagy a helyi önkormányzati szervek útján, a közfeladatok természetével ugyanakkor nem egyeztethető össze az sem, hogy ellátásukat a jogi szabályozás közvetlenül vagy kizárólag üzleti alapokra helyezze.
(10.30)
A közfeladatokkal kapcsolatos állami szerepvállalás jellegének megváltozása ezért feltétlenül igényli az olyan közcélokat szolgáló, alapvetően nem nyereségjelleggel működő közhasznú szervezetek alaptípusainak kialakítását, amelyek a közhatalom és a társadalmi szféra közé beépülve meghatározó szerepet tölthetnek be akár a közszolgáltatások nyújtásában, illetve azok folyamatos biztosításában, ennek megszervezésében, akár a közfeladatok egy részének az államtól függetlenül történő ellátásában.
Ezek a szervezetek a polgári társadalom hagyományos szervezeteivel egységes rendszert alkotnak, s az állami és a magánszféra hatékony, kölcsönös egymásrautaltságán alapuló intézményes lehetőségét biztosítják.
Mivel kellő részletességgel és alapossággal megindokolt javaslat került a tisztelt képviselőtársaim elé, ezért szükségtelennek tartom, hogy részletesen elmerüljek a javaslat magyarázatában, erre is tekintettel a következőkben csupán az új jogiszemély-típusok lényegi sajátosságainak kiemelésére szeretnék szorítkozni.
A közhasznú társaság bevezetésével a javaslat egy olyan szervezeti forma megteremtésére vállalkozik, amely egyesíti magában a nem profit célú szervezetekre jellemző közcélúságot, illetve a gazdálkodószervezetekre jellemző, és a forgalom, a hitelezők biztonsága szempontjából lényeges vonásokat. Ez a társasági forma fogalmi ismérveit illetően a következőkben összegezhető.
A közhasznú társaság közhasznú tevékenységet rendszeresen végző jogi személy. Valamely tevékenység a javaslat szerint akkor minősül közhasznúnak, ha egyrészt a társadalom közös szükségleteinek kielégítését szolgálja, másrészt nem irányul nyereség- vagy vagyonszerzésre. A közhasznú társaság folytathat üzletszerű gazdasági tevékenységet is, azonban csak a közhasznú tevékenység elősegítése érdekében. A közhasznú társaság tevékenységéből eredő nyereség nem osztható fel a tagok között, azt a közhasznú tevékenység finanszírozására kell fordítani.
Ez a társaság nem tartozik a gazdasági társaságok közé, szervezeti modelljéül a Ptk. eltérő rendelkezése hiányában ugyanakkor a korlátolt felelősségű társaság szolgál.
Ebből adódik az is, hogy alkalmazni kell a tőkeminimumra vonatkozó és a hitelezők szempontjából is lényeges szabályokat, a cégjog előírásait, valamint a csődtörvényt is a közhasznú társaságokkal kapcsolatban is.
Ennek az intézménynek a bevezetésével olyan szervezeti forma jelenik meg a polgári jogunkban, amely megfelelő keretet adhat szolgáltató termelőtevékenységek számára is. Ez lehetővé teszi, hogy az alapítványokra vonatkozó szabályozás olyan módon kerüljön átalakításra, amely visszatéríti az elkülönült vagyontömegként funkcionáló alapítványokat eredeti rendeltetésükhöz, a forrásgyűjtéshez és az azon alapuló finanszírozótevékenységhez.
Így csökken - reményeink szerint - annak szükségessége, hogy az alapítványok jogi formájukkal öszsze nem egyeztethető módon üzletszerű gazdasági tevékenységet is folytassanak.
A másik új jogiszemély-típus, amelyet ajánlunk, a köztestület. Számos közfeladat eredményesebben látható el az érintettek önigazgatása által - mint azt már említettem -, mint az állami vagy helyi önkormányzati szervek útján. Az állam vagy a helyi önkormányzat által ellátott közfeladatok delegálására, átadására azonban csak akkor van mód, ha kialakulnak azok a szervezetek, amelyek alkalmasak ezeknek a feladatoknak az ellátására.
Ezért szükség van olyan személyegyesülésekre, testületekre, amelyek közfeladat ellátására jönnek létre, és amelyek az államtól és a helyi önkormányzattól függetlenül működnek. Ezek a testületek a köztestületek.
A javaslat szerint a köztestület tehát önkormányzattal rendelkező, közfeladatot ellátó személyegyesület, amelynek létrehozását törvény rendeli el, vagy amelynek alapítására törvény hatalmaz fel meghatározott személyeket. A köztestületi közfeladatok a testület tagságával vagy a tagság által végzett tevékenységgel kapcsolatosak. A feladatok ellátására a jogszabály a köztestületet kötelezhetné is a javaslat szerint.
Hangsúlyozni szeretném, hogy bár személyegyesülésről van szó, a köztestületek nem tartoznak az egyesülési jog hatálya alá, nem képezik a társadalmi szervezetek vagy egyesületek valamilyen alfaját, hanem azoktól elkülönülő, önálló jogiszemély-típust alkotnak.
A köztestületek az egyesületektől döntően az alakulás önkéntességének hiányában, a szervezetek feladatainak törvényi meghatározásában, a kötelező tagság előírásában, illetőleg ennek lehetőségében, továbbá a belső szervezetükre vonatkozó részletesebb jogi szabályozásban különböznek.
Meg kell azt is jegyeznem, hogy eltérően a Ptk.-ban szabályozott többi jogi személytől, önmagában a Ptk. alapján köztestületek nem jöhetnek létre, hiszen ehhez külön törvényi rendelkezés szükséges, a Ptk.-beli szabályozás célja tehát a köztestületek vagyoni viszonyainak rendezése mellett éppen az, hogy az egyes köztestületeket létrehozó és szabályozó későbbi törvények számára közös fogalmi alapot teremtsen.
A köztestületek hagyományos fajtái közé sorolhatók a gazdasági és hivatásrendi kamarák, az Akadémia, a tőzsde, a hegyközségek és más közbirtokosságok.
Tisztelt Országgyűlés! A közalapítvány a következő javaslat szerint újonnan létrehozandó forma - szervezeti forma -, olyan különleges közjogi személy, amely egyfajta átmenetet képez az államháztartás szférájába tartozó és jogi személyiséggel nem rendelkező, tevékenységében és gazdálkodásában tehát értelemszerűen korlátozott, elkülönített állami pénzalap és a civil szférába sorolható, jogi személyiséggel rendelkező, valamint az állami intézményektől mind szervezetileg, mind pedig működésében elkülönülő alapítvány intézménye között. Valójában ehhez az utóbbihoz áll közel.
A közalapítvány tehát olyan alapítvány, amelynek specialitása éppen a közjogi jellegében van. Erre a közjogi jellegre utal az, hogy elsősorban csak választott testületek, nevezetesen az Országgyűlés vagy a helyi önkormányzatok képviselő-testületei, továbbá a végrehajtó hatalom legfőbb, működéséért az Országgyűlésnek felelős szerve, a Kormány hozhatja létre.
Közjogi jellegét hangsúlyozza az is, hogy kizárólag az állam vagy az önkormányzat által ellátandó közfeladat megszervezésére, finanszírozására létesíthető, éspedig ellentétben a köztestülettel, anélkül, hogy az alapítóknak e közfeladatok ellátásáért való felelőssége megszűnne.
Ez az oka annak is, hogy a javaslatban az általános alapítványi szabályoktól eltérően azt javasoljuk, hogy az alapítóknak nagyobb mozgástere legyen a közalapítványok tevékenységének és gazdálkodásának ellenőrzésére, indokolt esetben még arra is, hogy a közfeladatok ellátásának ezt a formáját megszüntessék. Arra azonban - összhangban az alapítványra vonatkozó általános szabályozással - a közalapítvány alapítójának sem lesz jogi lehetősége, hogy a közalapítvány döntéseire, tevékenységére meghatározó befolyást gyakoroljon.
Szeretném felhívni ezzel kapcsolatban a figyelmet arra - és mivel nagyon aktuális -, hogy nagy hangsúlyt helyez a javaslat a közalapítvány létesítésének és működésének társadalmi nyilvánosságára.
A közalapítvány szabály szerint csak nyitott lehet, ellenőrző szervezettel kell rendelkeznie, és gazdálkodásának legfontosabb adatait nyilvánosságra kell hoznia. Az Állami Számvevőszék nemcsak a közalapítvány gazdálkodásának törvényességét, de célszerűségét is megvizsgálja, és megállapításait a nyilvánosság elé tárja.
A javaslat a közalapítvány megszűnése esetére külön azt is előírja, hogy biztosítsák a nyilvánosságot és a vagyon hasonló célú felhasználásának lehetőségét.
Ki kell azt is emelnem, hogy a Ptk. a közalapítvány magánjogi személyiségét, tehát jogalanyiságát kívánja megteremteni. Ehhez egyébként az is elegendő, hogy ki és milyen célból hozhatja létre, milyen szervezeti keretek között működtetheti, felügyelheti és megszüntetheti. Azt azonban, hogy a létesítés és a működtetés milyen pénzből és milyen egyéb közjogi feltételek mellett történhet, úgy gondolom, hogy célszerűtlen és hiábavaló vállalkozás lenne egy magánjogi kódexben szabályozandó módon most előterjeszteni, nem is szeretnénk, nem is tartanánk lehetségesnek ezt meghatározni.
Tisztelt Országgyűlés! Mint említettem már korábban, a javaslat egyik célja az, hogy az alapítványi szabályozás tekintetében a rendes, tehát nem közalapítványi szabályozás tekintetében a módosítás azt a célkitűzést meg tudja valósítani, hogy a jelenlegi szabályozás rugalmasságának lehetőség szerinti megőrzése mellett pótolja mindazon hiányosságokat, amelyek a korrekt jogalkalmazást megnehezítették és megnehezítik manapság is, és amelyek, valljuk be, nem kevés jogbizonytalanságot teremtettek az egyre inkább szaporodó alapítványok háza táján.
(10.40)
A javaslat - összhangban a Legfelsőbb Bíróság által irányított bírósági gyakorlattal - világossá teszi, hogy alapítvány gazdasági, vállalkozási célra nem alapítható, és bár ilyen tevékenységet az alapítványi célok megvalósítása, előmozdítása érdekében végezhet ugyan, ezek azonban jogszabályhoz kötött feltételek szerint kerülnek szabályozásra.
A javaslat kiegészíti az alapítványi szabályozást olyan fontos, eddig szabályozatlan kérdésekben is, mint amilyen az alapító okirat módosítása, az alapítvány jogi személyiséggel rendelkező szervezeti egysége létesítése és az azonos célú alapítványok egyesítésének lehetővé tétele.
Ezek a szabályok azért kerülnek beillesztésre, mert ezek iránt olyan kifejezett és sürgető társadalmi igény mutatkozott, amely elől nem szerettünk volna elzárkózni. Hiányzott az alapítvány kezelőszervezetének tagja, illetőleg tisztségviselői által harmadik személyeknek, illetőleg magának az alapítványnak okozott kárért való felelősség alakzatának szabályozása is. Ezt pótoljuk, és egyértelművé tesszük, hogy az alapítvány az alapító okiratban létrehozott kezelőszervezetre és képviseletre vonatkozó követelményekkel rendelkezik. Ebben a körben ezt szabályozni kívánjuk a képviselet korlátozásával kapcsolatos hatálytalanság kimondásával is.
Tisztelt Országgyűlés! Az úgynevezett nem profit célú szervezetekre vonatkozó összetett szabályanyagból a javaslat csak a polgári jog eszközeivel megragadható kérdésekre összpontosíthatott, és a működés szempontjából nyilvánvalóan kiemelkedő jelentőségű azt a kérdést, hogy a rájuk vonatkozó adó- és más pénzügyi jogi szabályozás hogyan és miként történjen, csak jeleznem lehet ebben a körben, és ennek megalkotása nélkül a magánjogi szabályozás nyilván üres, és hatályosulása lehetetlen.
Ezért erre tekintettel szeretném felhívni a tisztelt Ház figyelmét, hogy a jövő évi költségvetésről szóló törvény megalkotásakor mind az adó-, mind a pénzügy-politikai megfontolások hozzá kell hogy igazodjanak a Ptk.-ban most megjelenő új jogi személyek adó- és pénzügyi jogi elhelyezéséhez.
Anélkül, hogy jósolgatnék ezeknek a szabályoknak a tartalmát illetően, szeretném kiemelni az alapvető követelményeket ezzel kapcsolatban, amit majd figyelembe kell venniük, amikor erről tárgyalnak.
Egyrészt azt, hogy a szükséges adópreferenciáknak a tevékenységekhez kell kötődniük, és nem lehet eltérően megítélni ugyanazt a közcélú tevékenységet attól függően, hogy milyen szervezet végzi ezt, másrészt el kell majd kerülni, hogy az adókedvezmények meghatározott szervezeteket indokolatlan előnyökhöz juttassanak más, eltérő jogi formában működő társaikhoz képest.
Elengedhetetlen a szóban forgó nem profit célú szervezetekre vonatkozó polgári jogi szabályok mostani megalkotása mégis, mert az adójog csak már meglévő jogi személyeket képes rendszerén belül elhelyezni.
Szükséges az is, hogy az új szervezeti típusok kérdésében a Parlament előzetesen állást foglaljon, hiszen nem a gombhoz szeretnénk a ruhát varrni, hanem fordítva.
A vita során tisztázódhatnak olyan további kérdések is, amelyek elősegíthetik a gazdálkodási szabályoknak a tisztelt Ház igényeinek megfelelő véglegesítését. Ezért javasoljuk, hogy a módosítás ugyan általában szeptember elsejével lépjen hatályba, de ezekre a nem profit célú szervezetekre viszont január elsejével kerüljön a hatálybaléptetés meghatározásra.
Ami a módosítást, a Ptk.-novella másik fő részét illeti, ezt azok a szabályok alkotják, amelyek talán kevésbé látványosak, ám az üzleti élet szempontjából fontosak, amelyek korszerűsítik a gazdálkodószervezetekre vonatkozó szerződéses jogi rendelkezéseket.
Ez a része összességében az elméleti és gyakorlati szakemberek teljes konszenzusát tükrözi. Kiformálódnak azok az általános elvek - úgy gondoljuk, és a javaslatban erre is utalunk -, amelyek a módosítás irányait megszabták, és egyfajta gazdasági dereguláció következetes véghezvitelének az érvényesítését is jelentik.
Az elveket illetően tényleg csak felsorolásszerűen szeretnék arra hivatkozni, hogy először is a szerződési szabadság maradéktalan érvényesítését szeretnénk elérni.
Úgy gondoljuk, hogy ennek a szerződési szabadságnak az elvét sérti és a felek magánautonómiáját kezdi ki minden olyan norma, amely kogens jelleggel, eltérést nem engedően fogalmazódik meg, s ezáltal a szerződés tartalmát közvetlenül kötelező jelleggel állapítaná meg. Az ilyen szabályozás, a szerződési szabadság elvével ütközve, nyilvánvalóan a vállalkozás szabadságát és a piacgazdaság alkotmányos alaptételeit is sértené.
Ezért feloldjuk a szállítási, illetőleg a vállalkozási szerződésekre vonatkozó Ptk.-beli rendelkezések kogenciáját, és ezzel kapcsolatban a 7/1978-ban megalkotott SZVR-nek rövidített Szállítási és Vállalkozási Rendelet hatályon kívül helyezését is javasoljuk természetesen.
Ugyancsak a szerződési szabadságot korlátozza a bíróságok indokolatlan szélesre szabott szerződésalakító jogköre is, ezért a javaslat csak a legszükségesebb esetekre szorítja a bíróságok lehetőségét arra, hogy a felek között - akár akaratuk ellenére is - szerződést hozzon létre, azt hatályában fenntartsa vagy annak tartalmát megállapítsa.
A másik fontos alapelv - amely a szóban forgó szabályozást indokolta - az, hogy nézetünk szerint a Polgári Törvénykönyvnek egyértelműen az egyenjogúság alapján kell állni, amely többek között azt is jelenti, hogy minden egyes jogalany ugyanazon jog uralma alatt áll. Ennek eszméje a polgári jogi szabályozás egységességét tételezi fel, és nem engedi meg a joganyag felszabdalását a különböző jogalanyok szerint külön jogrend és partikuláris szabályok kialakítását lehetővé tenni, ezért szakít a javaslat a Ptk. 1977-ben novelláris szintű módosításakor meghirdetett uralkodó szemléletével, amely a gazdálkodószervezetek és a magánszemélyek úgynevezett törésvonala mentén kívánta megkettőzni tulajdonképpen a polgári jogot.
A javaslat ezek szerint a gazdálkodószervezetekre vonatkozó különös szabályokat csak azokban az esetekben tartja meg, amelyekben teljes biztonsággal megállapítható, hogy a különböző jogalanyok közötti eltérő szabályozásnak megvannak a gazdasági indokai, az üzemszerű termelés sajátosságai vagy a tőke érdeke, forgási sebessége, a forgalom biztonsága, az ügyletek tömegessége, a pénzviszonyok lebonyolításának gyorsaságához fűződő érdek indokolja. Ennek megfelelően a tisztelt Országgyűlésnek ajánlott javaslat szerint minden más esetben megszüntetjük a gazdálkodószervezetek és a magánszemélyek közötti különbségtételt.
További szempont ennek a novella második részének az előterjesztésekor az volt, hogy a korábbi, már meghaladott hiánygazdaság körülményeire szabott azon rendelkezések, amelyek ma még hatályban vannak, és amelyek a megrendelő védelmére és ezáltal az úgynevezett szükségletkielégítés elvének érvényesítésére irányultak, tűnjenek el a Polgári Törvénykönyvből. E tekintetben is irányváltásra vállalkoztunk. Előtérbe helyezzük a forgalombiztonságot és a hitelezővédelem szempontjait a piacgazdaság követelményeinek megfelelően.
Végül azt szeretném megemlíteni, hogy a javaslat figyelembe veszi a korábban említett Szállítási és Vállalkozási Rendelet hatályon kívül helyezése mellett számos olyan rendelkezését, amely a kötelmi jogi természetéből eredően a Ptk. törvényi szintű szabályait igényli, és ehhez képest többletet jelentenek, ezért ezeket beépítettük a Ptk. megfelelő fejezetébe.
A javaslattal kapcsolatban úgy gondolom, még egy dologról kell említést tenni. Eleget tesz az Alkotmánybíróság egy 1992. november 6-án hozott döntésének is, amely a takarékbetétek titkossága alóli kivételek egyes eseteinek alkotmányellenessé nyilvánításával összefüggésben jogalkotási kötelezettségeket is előírt. Ezt szeretnénk kiküszöbölni, tehát az alkotmányellenességet, ami az állami tulajdon preferálásában mutatkozott, és ennek alapján azt javasoljuk, hogy nemcsak az állami tulajdonú, a titkosság alól nem csupán az állam javára, hanem szándékos bűncselekménnyel okozott kár megtérítésére kötelező ítélet esetén bármely károsult számára feloldhatóvá teszi a betétek titkosságát.
Kérem a fentiek alapján a tisztelt Országgyűléstől, hogy a javaslat megvitatása után azt az előterjesztett formájában szíveskedjék elfogadni. Köszönöm figyelmüket. (Taps.)
