SZÁJER JÓZSEF, DR. (FIDESZ)
SZÁJER JÓZSEF, DR. (FIDESZ)
SZÁJER JÓZSEF, DR. (FIDESZ) Elnök Úr! Tisztelt Ház! Nem annyira a sajtószabadság, mint inkább a jogrendnek az egysége és polgári jogunknak a tisztasága érdekében kívánok hozzászólni.
Remélem azonban, hogy mondandóm végére az is világossá válhat, hogy a jogrend védelme az egyben a sajtószabadság és a kommunikációs szabadságjogokat is védi, illetve ennek a védelmét is biztosítja.
Mielőtt voltaképpen mondanivalómat megkezdeném, szeretném megosztani önökkel egy dilemmámat, nevezetesen azt a régi filozófiai problémát, hogy lehet-e igaz kijelentést tenni valamiről, ami nincs.
Megítélésem szerint az előttünk fekvő törvényjavaslatnak van egy olyan elég lényeges pontja, amely pontosan ezt a dilemmát veti fel: közalapítványról beszélek. Arról a közalapítványról, amiről az előbb Balázsi Tibor is szólt, és talán nem örvendezek együtt annyira vele és Kósa Ferenccel, az ötletnek a kitalálójával és nem lelkesedem annyira ezért a dologért, mint többen mások.
(11.40)
Ugyanis ezt a közalapítványt a törvényjavaslat úgy kívánja bevezetni a jogrendbe, minthogyha ez a szervezeti forma a magyar jogban már létezne. Azt is meg kell mondanom, hogy egyszerűen elképesztőnek találtam, hogy egy olyan törvényjavaslatban, amely az elején 35 paragrafuson keresztül csak és kizárólag fogalmak definíciójával foglalkozik, 35 különböző fogalom definíciója között nem szerepel azon szervezeti forma fogalmi meghatározása, amely a javasolt szabályozás tárgyát, a Magyar Televíziót és a Magyar Rádiót a tervezetből szervezeti formaként definiálná. Tehát hiányzik a közalapítványnak a definíciója a törvény elejéből.
Persze jogilag szokásos eljárás, hogyha egy fogalom valamely korábbi törvényben vagy a jogban már meghatározásra került, akkor ezt a későbbi törvény úgynevezett utaló szabállyal helyettesíti. Most ilyen utaló szabályt nem találunk, nem is találhatunk, hiszen ilyen nincs. Nincsen korábbi szabályozása a közalapítványnak a magyar jogban, a magyar tételes jogban pedig még kevésbé.
Amit viszont a törvényjavaslatban megtalálunk, az háttérjogoknak a meghatározása, ami szintén elég konfúzus, hiszen kétféle háttérjogot határoz meg a törvényjavaslat: a közalapítvány tekintetében a polgári jogot, a Polgári Törvénykönyvet – a közalapítványi költségvetési szerv tekintetében pedig hát a költségvetési szervekre vonatkozó, alapvetően államigazgatási jogszabályokat.
Ugyanakkor – hogy tovább bonyolítsa a konfúziót – a törvényjavaslat következetlenül közalapítványon néha magát az alapítványt, néha pedig a költségvetési szervet és az alapítványt együtt is érti. Ez már eléggé súlyos fogalomzavarhoz vezet; azt már csak fokozza az, hogy a törvényjavaslat egy ponton azt mondja, hogy a hosszú Magyar Televízió és Magyar Rádió Közalapítvány rövidítés helyett következetesen az alapítvány szót használja. Ez természetesen egy jogszabályszerkesztési forma, de ugyanakkor a megtévesztés tovább folyik.
Az alapítvány azonban – mindannyian tudjuk – egy létező jogintézmény, tehát a Polgári Törvénykönyvben szabályozott jogintézmény. Létesítésének és működésének feltételeit részletesen szabályozza a jogrend. Az alapítvány polgári jogi értelemben alapintézménynek tekinthető, már a római jogban megjelenik ennek az előzménye a pia causa formájában. A közalapítvány fogalmának pusztán névvel történő, tehát nem tartalmi intézményként való bevezetése fenyegeti a polgári jog dogmatikai rendjét és a közjog dogmatikai egységét is. Persze lehet, hogy ez a kicsit jogászi purista felfogás semmiképpen sem állja meg a helyét a politikai éredekeknek a jóval erősebb csatájában, azonban szeretném megjegyezni én is azt, hogy a jognak is vannak bizonyos törvényszerűségei, amelyeket nem lehet figyelmen kívül hagyni büntetlenül!
Most hogyha e mögött a magyar jogalkotásban egyébként szokatlan fogalomzavar mögött felületességet tételezek fel, akkor elképzelhető, hogy a javaslatnak a készítői valamifajta vegyes jogintézmény létrehozására törekedtek. Nézetem szerint azonban ez a kísérlet az előttünk fekvő törvényjavaslat szerinti formában jogilag – sajnos – nem kivitelezhető.
Miután a törvényjavaslat nem bajlódik a közalapítvány fogalmának meghatározásával erre való utalással, szeretnék néhány szót mondani arról, hogy tulajdonképpen mi is az, amit ha nem is jogilag, de köznyelvi értelemben közalapítványnak neveztek egykor és annak neveznek most, továbbá, hogy a költségvetési intézmények és az alapítványok joga miért nem társítható hirtelen felindulásból.
Ismételten szeretném ugyanis felhívni a figyelmet arra, hogy jogi értelemben a közalapítvány jelenleg nem létezik, sőt minden ellenkező híreszteléssel szemben polgári jogi fogalomként a magyar jogban soha nem is létezett. A közalapítvány szó ugyanis nem a magyar jogban, hanem a magyar közigazgatási nyelvben volt használatos. A kettő között csupán annyi a különbség, hogy egy fogalomnak van-e törvényes alapja, jogi fogalomnak tekinthető-e egyáltalán vagy sem. Jogállamot építő szándékunk szempontjából ez a különbség nem csekély! Különösen, ha megfontoljuk, hogy mi most a totalitárius államszervezetet lebontani, nem pedig felépíteni jöttünk össze, és ez nem mindegy!
Írott formában a közalapítvány szót egy korábbi rendszerváltás, a kiegyezés évében a magyar királyi vallás- és közoktatási miniszter egy 1867. évi szolgálati utasításában olvashatjuk először, amelynek tárgya a közalapítványi ügyészet szolgálati rendeltetése és ügyleti feladata, vagyis a miniszter saját hatáskörében létrehozott egy új központi szervet, a Magyarországi Vallástudományi és Közalapítványi Királyi Ügyigazgatóságot, és annak szervezeti és működési rendjét belső utasításban szabályozta. Ehhez persze joga volt, de ez nem azt jelenti, hogy e mögött az elnevezés és gyakorlat mögött már akkor törvényes jogintézmény állt volna.
Mert milyen jogi formára is vonatkozott az akkori újdonsült államigazgatási gyakorlat? A közalapítvánnyal szemben ugyanis az alapítvány kifejezés a magyar jogban először tudomásom szerint egy 1715. évi törvénycikkben szerepelt. Ez a törvény az alapítványnak a fogalmát először vezeti be a magyar jogba, bár korábban ennek előzményei léteztek.
Egy későbbi, 1868. évi törvényben egy pillanatra – és talán ez az egyetlen hely, ahol fellelhetjük a közalapítvány szót, mivel az előbb említett jogszabály törvényesíti a vallás- és közoktatási miniszter addigi gyakorlatát, tehát a korábban említett rendelkezést, és kimondja, hogy a közalapítványok a Közalapítványi Királyi Ügyigazgatóság által képviseltetnek. Ezt leszámítva a magyar törvényekben közalapítvány kifejezés nem fordul elő.
Ebből azonban teljesen világos, hogy ez a kifejezés a közigazgatási gyakorlatban került forgalomba, és elődeink ezt azért nevezték közalapítványnak, mert nem csupán az állami törvényességi felügyelet alatt állt, hanem ezt akár magánszemély, akár állami szerv is alapíthatta, de egyenesen állami kezelésbe tartozott, mert külön erre a célra létesített állami szerv foglalkozott vele.
A kérdésben később tisztázót mond a magyar királyi vallás- és közoktatási miniszter egy '24. évi rendelete, amely a főfelügyeleti jogkörbe tartozó alapítványok alapító leveleinek kellékeit tárgyalta meglehetős precizitással.
Ezután jött a magyar királyi belügyminiszter egy 1925. évi körrendelete, amelyet az alapok és alapítványok szabatos megkülönböztetése céljából adott ki – majd pedig az 1928. évi magánjogi törvényjavaslat, amely –, ugyan tudjuk, hogy soha nem emelkedett törvényerőre, de a bírósági gyakorlaton keresztül beépült a magyar magánjogi dogmatikába.
A közalapítványnak a magánjogi státusza, illetve az alapítványok magánjogi státusza már a két világháború között sem tette volna lehetővé azt, hogy az alapítványt költségvetési szervként működtessék. Az alapítvány alapító okiratát és az alapító ügyleti akaratát ugyanis kizárólag a törvényesség szempontjai, és azok is csak utólag, a főfelügyelet körében korlátozhatták.
Az alapítványrendelés olyan önálló jogügylet, amelynek keretében a jogi személyiséggel rendelkező önálló vagyontömeg jön létre, amely egyszerűen – és ez már a mai vitánkra is vonatkozik – nem bírja el az olyan jellegű felügyeleti, irányítási, utasítási jognak a meglétét, mint amely a költségvetési szervek között általános.
Már közismert, hogy az 1959. évi PolgáriTörvénykönyv nem tartalmazza az alapítvány intézményét, mégpedig azért, mert ez a forma a szervezeti és anyagi önállósága miatt veszélyeztette volna az akkori diktatúra mindenre kiterjedő hatalmát, és így csak az 1987. évi PTK novellában került be a Polgári Törvénykönyvbe, és az 1990-ben módosított Polgári Törvénykönyvben nyert igazi és végleges helyet a valódi polgárjogi rendszerben.
Ha az alapítványi jognak ezt a nem túl szívderítő történetét végiggondoljuk, akkor tehető fel a kérdés, hogy ebben a mai helyzetben szabad-e egy új közalapítványt, egy új jogintézményt a Polgári Törvénykönyvön kívülről bevezetni a magyar jogrendbe? Azt gondolom, hogy erre a kérdésre a válasz egyértelműen nemleges. Röviden: a magyar jogrendszer jelenleg nem a szokásjogi alapokon épül ki, hanem a kontinentális hagyományoknak megfelelően fejlődés útján halad, és így a jogrendszer egésze iránti érdek megelőz minden olyan politikai érdeket, amely az egyes jogintézményeket esetről esetre kívánná létrehozni.
(11.50)
Már persze amennyiben szükség van egyáltalán ezekre az egyes jogintézményekre.
A Kormány által elfogadott és beterjesztett, valamint a kulturális bizottság által elkészített javaslat egy hibrid jogintézményt hoz létre, amelynek ugyan néhány szabályát megállapítja, de két, már említett, egymásnak ellentmondó háttérjogot teremt. Ez azonban nemcsak a jogi fogalmaknak a tisztázatlansága miatt okoz gondot, hanem alkotmányjogi garanciális okokból is. A médiatörvény ugyanis kétharmados többségű elfogadottságú, elfogadást kívánó törvény. A költségvetési szervek gazdálkodásáról szóló jogszabályok, amelyeket a törvény említ, azonban egészen alacsony szintűek lehetnek. Ebben a körben tulajdonképpen akár egy miniszteri rendelet is kihúzhatja a talajt a kétharmados törvény alól. Gondoljunk arra, hogy a közalapítványi költségvetési szervnek a szabályozására rengeteg olyan jogszabály vonatkozik, amely miniszteri rangú rendelkezéseket tartalmaz, és ezek bármikor megváltoztathatók. Tehát igazából jogi eszközökkel egészen alacsony szinten a kormányzat bele tud avatkozni ezeknek a működésébe és ki tudja lyukasztani azokat a garanciális szabályokat, amelyeket esetleg egy médiatörvény kétharmados elfogadottsághoz köt.
A tervezetnek a szándéka teljesen világos. Az intézmény jogi felépítése azt célozza, hogy a két műsorszolgáltató szervezet a jövőben ne legyen az állam tulajdona, de egyben ne váljék magántársasággá sem, függetlenedjen a Kormánytól, és ne legyen kiszolgáltatva a mindenkori politikai többségnek sem.
Az a szándéka a tervezetnek, hogy a közalapítvány egyszerre önálló is, meg nem is, a jogban meglehetősen ellentmondásos és konfúzus jogintézményeket eredményezhet. Így jön elő, hogy a Polgári Törvénykönyv és a költségvetési igazgatási jog is számításba jön.
Most el kell döntenünk, hogy mit akarunk: alapítványt vagy pedig költségvetési szervet?
Alapítvány esetében a beleszólási jogok teljesen nyilvánvalóan korlátozottak. Az alapítványnak pontosan az a lényege, hogy amikor az alapítványt megteszem, akkor meghatározom az alapítvány szervezetét, és ennek a szervezetnek a segítségével működik ez tovább. Ez olyan, mint amikor valamit létrehozunk, mint a teremtés, ami aztán hogyha megindult, utána évezredekig eljár saját tengelyén. Természetesen az alapítványoknál az évezred nem biztos, hogy fennáll (Derültség.) , hiszen az infláció gyakran megsemmisített már alapítványokat.
Az alapító tehát csak a szervezeti renden az alapításkor tudja érvényesíteni az akaratát, valamint – egy, talán nem egészen ide illő pártállami megfogalmazás szerint – a benne levő személyeken keresztül érvényesíti saját politikáját. Hogyha bele akar szólni ezen túl, akkor nem hoz létre alapítványt, akkor egy olyan szervet hoz létre, amelynek irányításába állandóan beleszólhat. Hiszen az alapítvány abban a pillanatban megszűnik alapítvány lenni, mihelyt túl erős közjogi jogosítványok, mihelyt túl erős irányítási – külső irányítási – jogosítványok állnak vele szemben.
Tehát ennek eredményeképpen mind jogilag, mind pedig szociológiailag megszűnik alapítvány lenni. Tehát nevezhetjük ezt ugyan közalapítványnak, akárminek, találhatunk rá bármilyen szép szavakat, ez ebben az esetben nem lesz alapítvány.
A joghézagok, amelyeket a jelenlegi szabályozásnak a hiányossága eredményez, teljesen beláthatatlanok jelenleg. A Parlament jogalanyisága mint alapítványtevő, az egyik ilyen kérdés. A Parlament, amely nyilván rendelkezhet állami vagyonról, a későbbiekben ő az alapító vagyonnak kvázi tulajdonosa: milyen jogosítványai vannak ezzel kapcsolatban, érvényesítheti-e ezeket a későbbiekben? Nagyon különös megoldást eredményez akkor, hogyha ezt egyedi jogintézményként hozzuk létre.
Ilyen jogdogmatikai probléma lehet például az adózásnak a kérdése. Az alapítvány mint alapítvány természetesen a tevékenységének jelentős részében nem adózik. A költségvetési szerv szintén nem adózik, de ezenkívül más tevékenység folytatása esetében már előállhatnak adózási szabályok, amelyek tovább bonyolítják azt a rendetlenséget, amely előállhat.
Tudomásom szerint az Igazságügyi Misztériumban jelenleg egy tervezet készül a közalapítványok általános szabályozására. Én úgy gondolom, hogy életveszélyes ennek a törvénynek az életbe lépése előtt létrehozni egy önálló, teljesen sajátszerű közalapítványt, bár, hogy a magánvéleményt elmondjam, a közalapítványok helyett is szívesebben látnám az alapítványok szabályozásának egy jóval differenciáltabb formáját, vagyis azt, hogy az alapítványok különböző fajtáiban különböző kötöttségekkel lehetne elhelyezni alapokat, és különböző befolyásolási módokat lehetne megadni a kívülállók, illetőleg az alapítvány szervezetén belül lévők számára.
Ez több nyugati országban kiválóan bevált megoldás, és gondolom, hogy nagyon sokan szívesen adnák a pénzüket olyan alapítványba, ahol jobban meg lennének arról győződve, hogy erőteljesebb ellenőrzés van a fölött az alapítvány fölött. Ezenkívül létezzenek a jelenlegi lazább alapítványi szabályok is, de lehessen valakinek biztosítéka arról, hogyha egy konkrét alapítványba odaadja a pénzét, akkor a későbbiekben erre jelentős mértékben számíthat.
Tehát mindezt összefoglalva, véleményem szerint nem lehet belekapkodni aktuális politikai célokból a jogrendszernek klasszikusan kialakult jogintézményei közé.
Ez a néhány dolog, amit elsoroltam, csak néhány problémát vet fel.
Közalapítvány kérdéseként jelenik meg azonban – és ez már erőteljesebben politikai kérdés – a kuratórium problémája. Az alapítványnak általában kuratóriuma van. Ez az alapítvány közalapítványi terv is, hogy a maga vázlatos szabályával létrehozza a kuratóriumot, amelyben pártoknak a felügyeletét kívánja biztosítani.
Itt szintén felmerül az, hogy igazából akkor ki a tulajdonos, milyen módon, miért pont a pártok kerülnek ide bele, és ezt most nem politikai szempontból, hanem kizárólag jogi szempontból nézem, de mindenképpen problémát okoz ez.
A kuratórium kérdésével azonban az Alkotmánybíróság is, ha nem is nevesítve, de foglalkozott, amelyben azt mondja, hogy nem lehetséges pártoknak, a Parlamentnek, a Kormánynak egyoldalú befolyást biztosítani a közszolgálati médiák felett.
Az alapítványi forma ebben az esetben nem biztosítja azt, hogy ne történjen ilyenfajta befolyás. Éppen az előbb bontakozott ki egy vita itt Salamon Lászlónak a módosító javaslatából, aki bővíteni akarja ezt a kuratóriumot, és a pártok arányában akarja beültetni a kuratóriumba a különböző személyeket. Hát mi ez, hogyha nem pártirányítás? És ezt a módosító indítványt tegnap nyújtotta be, tehát az alkotmánybírósági ítéletnek a tudomásában, ismeretében nyújtotta be a joghoz értő képviselőtársunk. Tehát itt a pártfelügyelet kérdése is felmerül a kuratórium belső szerkezetében.
Az Alkotmánybíróság olyan feltételt támaszt, hogy olyan típusú szabályozást kell biztosítani, amelynél a véleményszabadság biztosítékai érvényesülnek. Vagyis nem pusztán egy törvénynek az elfogadásához, nem egy törvény vitájának a megkezdéséhez köti a média nyilvánosságának a biztosítékait, hanem ahhoz, hogy addig kell a véleményszabadság biztosítékairól törvényt alkotni – idézem – "mindaddig, amíg ez a fent megjelölt eredmény eléréséhez szükséges." Tehát hogyha megalkotjuk formájában a világ legliberálisabb médiatörvényét, de ez nem alkalmas – mint ahogyan a mi véleményünk szerint nem lesz alkalmas – a média szabadságának a biztosítására, abban az esetben az alkotmánybírósági ítélet érdemében nem tettünk semmit. Hiszen nemcsak a formák lényegesek ebben a tekintetben, a függés nemcsak jogi kategória, hanem szociológiai értelemben is érvényesülhet, és hogyha a jog nem tud ezeknek a szociológiai függéseknek a kivédésére intézményeket létrehozni, vagy egy jogi változat, egy jogi technika, akkor azt a későbbiekben tovább kell finomítani, hogy a beleszólást ne lehessen biztosítani. Jelenleg ez a jogi technika még ezt sem biztosítja. A költségvetési szabályozás keretében be tud avatkozni a Kormány közvetlenül is az alapítványnak az ügyeibe is.
Összefoglalva mondandómat, még egyszer szeretném hangsúlyozni, hogy a polgári jognak és a közjognak a védelmében nagyon alaposan gondoljuk meg azt, hogy a közalapítványnak ezt a formáját ilyen módon, egy általános, közalapítványokról szóló törvénynek a hiányában elfogadjuk.
Köszönöm a figyelmet. (Taps a bal oldalon.)
