DR. VASTAGH PÁL
DR. VASTAGH PÁL
DR. VASTAGH PÁL igazságügy-miniszter, a napirendi pont előadója: Köszönöm, elnök asszony. A törvényjavaslat néhány eleméről, a kormány tagjai, az államtitkárok jogállásáról és felelősségéről szóló törvényjavaslat néhány eleméről már a reggeli, alkotmánymódosítással foglalkozó napirend keretében volt szerencsém néhány jellemzőt elmondani.
Meggyőződésem, hogy a szabályozás szükségességét nem kell indokolni, hiszen egy régi alkotmányos mulasztás teljesítéséről van szó, amelynek kidolgozása 1994 őszén már megtörtént. Megindult egy pártközi egyeztetés is, és éppen az alkotmánymódosítási moratórium volt az az ok, ami miatt ez az előterjesztés nem került az Országgyűlés elé. Konkrét ügyek kapcsán azonban többször - 1996-ban is - a Ház igényelte a törvény beterjesztését és tárgyalását, ami nyilvánvalóan szorosan összefügg az alkotmány néhány ponton történő módosításával, hiszen az Alkotmánybíróság 1997-ben hozott határozata is a teljes igényű szabályozás követelményét határozta meg a téma szabályozásával kapcsolatosan.
A szabályozás lényegi elemeiről szólva mindenekelőtt azt kell kiemelnem, hogy a javaslat átfogóan és részletesen kívánja törvényi szinten szabályozni a kormánytagok és államtitkárok jogállását, illetőleg felelősségét. Meghatározza az állami vezetők tekintetében a jogviszony keletkezésének feltételeit és módját, és itt van az egyik pontja az alkotmánymódosítás indokoltságának, hogy egyben meghatározza a jogviszony megszűnésének szabályait is, részletesen kimunkálva az érintettek ezzel kapcsolatos jogait és kötelezettségeit.
A szabályozás tárgyát képező tisztségek kiemelkedő jelentőségére tekintettel a javaslat igen szigorú összeférhetetlenségi szabályokat tartalmaz, amelyek értelmében a tudományos, az oktatói, a művészeti, a lektori, a szerkesztői vagy jogi oltalom alá eső szellemi tevékenységen kívül fő szabályként kizár minden más további alkalmazási lehetőséget, így azt az eshetőséget is, hogy a törvény hatálya alá tartozó vezetőket eljárásuk során egyéb irányú tevékenységükben befolyásolni lehessen ily módon.
(12.10)
Ezen túlmenően a szakmai megbízatásoknál, vagyis a közigazgatási, államtitkári és helyettes államtitkári tisztségeknél a közigazgatás pártatlan működésének biztosítása érdekében azt is tilalmazza a törvény, hogy betöltőjük pártban, szakszervezetben, helyi, kisebbségi, illetőleg társadalombiztosítási önkormányzatban tisztséget viseljen, illetőleg ezek nevében vagy érdekében nyilvános közszereplést vállaljon. Az összeférhetetlenség szabályozásának jelentőségét az adja meg, ha az állami vezető meghatározott időn belül a fennálló összeférhetetlenségi okot nem szünteti meg, vagy a tisztsége gyakorlása során merült fel vele szemben, megfelelő eljárást követően megbízatása megszűnik.
A javaslat korlátozott mentelmi jogot biztosít a nem országgyűlési képviselő kormánytagok részére. Ennek lényege, hogy az érintett kormánytagot csak tettenérés esetén lehet őrizetbe venni, és ellene a miniszterelnök esetében az Országgyűlés, a kormány többi tagja esetében pedig a köztársasági elnök előzetes hozzájárulásával lehet büntetőeljárást indítani vagy lefolytatni, továbbá kényszerintézkedést alkalmazni.
A mentelmi jog a szabálysértésekre nem terjed ki. Garanciális jellegű az a rendelkezés, amely szerint a miniszter jogszabályban előírt feladat- és hatáskörében önállóan jár el. Tulajdonképpen ez a rendelkezés teremti meg a miniszteri felelősség igazi alapját, ez határozza meg a felelősség terjedelmét. A javaslat a célszerűségi szempontokat, illetőleg a kormány, valamint a minisztériumok megfelelő képviseletének biztosítását összehangolva, komplex jelleggel szabályozza a miniszter helyettesítésének szabályait azokban az esetekben, amikor a miniszter ideiglenesen akadályoztatva van feladatainak ellátásában.
A miniszteri megbízatás jogcímei közül ki kell emelni a miniszter lemondásának szabályait. A lemondás ugyanis - ellentétben a hatályos szabályozással - egyoldalú jognyilatkozat alapján történik; vagyis érvényességéhez nincsen szükség elfogadó nyilatkozatra.
A tervezet súlyponti rendelkezései a miniszteri felelősségre irányadó szabályok. Az 1989-es alkotmányreform következtében kialakult kormányzati felépítés szerint az Országgyűlés választja a miniszterelnököt, aki javaslatot tesz a kormány tagjainak kinevezésére a köztársasági elnöknek.
A kormány megalakításáról tehát a miniszterelnök gondoskodik, egyben meghatározó szerepet gyakorol a kormány tevékenységében, hiszen a kormány testületi működéséért a mindenkori miniszterelnök tartozik az Országgyűlésnek felelősséggel.
Ennek megfelelően a kormány politikájának fő irányát a miniszterelnök határozza meg, és ebből következően ő is ítéli meg, hogy az egyes miniszterek ezt mennyire képesek megvalósítani. A miniszterelnök meghatározó szerepének felel meg a konstruktív bizalmatlanság alkotmányban rögzített jogintézménye, amelynek értelmében a miniszterelnökkel szemben benyújtott bizalmatlansági indítványt a kormány ellen benyújtott bizalmatlansági indítványnak kell tekinteni. Ezen az alapvető helyzeten a javaslat nem kíván változtatni, és természetesen meg sem tehetné, hiszen ez az alkotmány jelentős mértékű módosítását igényelné.
A kifejtettekből eredően a kormánytagok tehát alapvetően a miniszterelnöknek tartoznak politikai felelősséggel. A miniszterelnök ebből adódóan bármikor, indokolás nélkül javaslatot tehet a köztársasági elnöknek a miniszter felmentésére. A miniszterek ugyanakkor az Országgyűlésnek is felelősek. Ezt biztosítják azok a rendelkezések, amelyek segítségével a miniszter tevékenységét az Országgyűlés ellenőrzi, interpellációval, kérdéssel, azonnali kérdéssel, a miniszterek bizottság előtt történő beszámoltatásával és megjelenésével vagy más módon. A miniszter Országgyűléssel szembeni felelőssége azonban nem eredményezheti azt, hogy az Országgyűlés lehessen jogosult a miniszteri jogviszony megszüntetésére. Ez ugyanis nem egyeztethető össze a miniszterelnök előzőekben vázolt szerepével, a kormányban betöltött kiemelkedő szerepével.
Ugyanakkor mindez nem jelenti azt, hogy nem finomíthatók a jelenlegi előírások a miniszter Országgyűléssel szembeni felelőssége tekintetében. Erre tesz a javaslat egy ajánlatot, egy megoldást, amely alkalmat ad arra, hogy a képviselők egyötöde javasolhatja a miniszterelnöknek, hogy tegyen előterjesztést a köztársasági elnöknek felmentés iránti kérelemre, ha a bíróság jogerősen megállapította, hogy a miniszter hivatali működésével összefüggésben szándékosan jogszabályt sértett. Természetesen a feltételek kialakításánál tekintettel kell lenni a miniszterelnök meghatározó szerepére és arra, hogy az Országgyűlés nem szüntetheti meg a miniszter jogviszonyát. A javaslat a jogi felelősség tekintetében a miniszter kártérítési felelősségéről rendelkezik, kifejezetten oly módon, hogy mögöttes szabályként a köztisztviselők jogállásáról szóló törvényt jelöli meg.
A javaslat továbbra is fenntartja a politikai államtitkári és a közigazgatási államtitkári funkciókat. A megkülönböztetés elvi alapja a minisztériumon belüli politikai és igazgatási funkciók szétválasztása, amelyek helyességét az eltelt idő és a gyakorlat - úgy érzem - bizonyította. A hatályos szabályozáshoz képest pontosabbá vált és bővült a politikai államtitkár feladatköre, amely alapvetően a minisztériumot vezető miniszter országgyűlési képviseletének elősegítését az Országgyűlésben képviselettel rendelkező pártok képviselőcsoportjaival, illetőleg a pártokhoz nem tartozó képviselőkkel való kapcsolattartásban jelöli meg a javaslat. A politikai államtitkári beosztás politikai jellegét hangsúlyozza és emeli ki az a szabály, amely szerint a politikai államtitkár megbízatása a kormány megbízatásának megszűnéséig tart.
A javaslat szerint viszont megszűnik a címzetes államtitkári tisztség, hiszen e megbízatást betöltőkre - a hatályos szabályozás szerint - lényegében a politikai államtitkárra vonatkozó rendelkezéseket kell alkalmazni. Ugyanakkor a javaslat lehetővé teszi a politikai államtitkár kinevezését meghatározott feladat elvégzésére is, ily módon lehetővé válik, hogy az adott tárca feladatkörébe tartozó, kiemelkedő jelentőségű kérdés megkülönböztetett figyelmet kapjon. A javaslat külön fejezete foglalkozik a szakmai tisztséget betöltő állami vezetőkkel, nevezetesen a közigazgatási államtitkárral, illetőleg a helyettes államtitkárral.
A javaslat szerint a közigazgatási államtitkár a hatályos szabályozásnak megfelelően a miniszter irányítása alatt a minisztérium hivatali szervezetét vezeti; mint a minisztérium első igazgatási szakembere, felelőssége alapvetően a szakapparátus irányítására terjed ki. A közigazgatási államtitkárt a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök határozatlan időre nevezi ki. A közigazgatási államtitkár megbízatása - eltérően a politikai államtitkár megbízatásától - nem szűnik meg automatikusan a kormány megbízatásának megszűnésével. Ennek nyilvánvalóan elsődleges indoka - ami a politikai államtitkárnál is elhangzott - a politikai és a közigazgatási szféra elválasztása. Önmagában a kormányzati változásnak nem kell azt eredményeznie, hogy a minisztérium szakmai apparátusának vezetésében is szükségképpen a kormányváltozással együttesen - vagy a miniszter személyének változásával együttesen - változzék a közigazgatási apparátus vezetése is.
Fontos és új garanciális szabály, hogy a javaslat szerint a közigazgatási államtitkár számára, felmentését megelőzően - kivéve, ha arra nyugállományba helyezése alkalmából kerül sor - képzettségének és végzettségének megfelelő állást kell felajánlania valamely központi közigazgatási szervnél. Ha a közigazgatási államtitkár a felajánlott álláshelyet nem fogadja el, úgy hat hónapi felmentési idő és végkielégítés illeti meg.
A minisztérium belső hierarchiájában a következő szintet a helyettes államtitkári funkció jelenti. Az e beosztásban dolgozók a közigazgatási államtitkár közvetlen irányítása mellett a minisztérium szakmai munkája meghatározott részterületeit irányítják, illetőleg az ehhez tartozó szervezeti egységeket felügyelik.
(12.20)
A hatályos szabályozástól eltérően minisztériumonként, a minisztériumi feladatokhoz igazodva, a kormány állapítja meg a helyettes államtitkárok számát. Ez a megoldás egyrészt lehetőséget ad a feladatok igényelte differenciálásra, másrészt azonban megelőzve az esetleges túlzott igényeket, korlátokat is jelent a kinevezendő vagy kinevezhető helyettes államtitkárok számát illetően.
A javaslat, jelentős szabályozási hiányosságot pótolva, rendelkezik a politikai tisztséget betöltő vezető, kormánytag, politikai államtitkár társadalombiztosítási jogállásáról, külön juttatásairól, továbbá szabadságának mértékéről, illetve öregséginyugdíj-kedvezményéről. Alapvető fontosságú, hogy a törvény alapján az állami vezetőket megillető juttatások köre zárt. A javaslat valamennyi adható juttatást felsorol, a juttatások közül a legfontosabb esetekben a javaslat határozza meg a részletes szabályokat, míg a kisebb jelentőségű juttatások feltételrendszerére vonatkozóan a kormánynak ad szabályozási felhatalmazást.
Külön kell szólni arról a juttatásról, amely a politikai tisztséget betöltő vezetőt megbízatása megszűnésének egyes eseteiben illeti meg. Ennek a juttatásnak az a feltétele - és ez jelentős eltérést jelent a hatályos szabályozáshoz képest -, hogy a vezető e tisztséget legalább három évig betöltse. Ezen túlmenően a javaslat a juttatás mértékét differenciáltan állapítja meg attól függően, hogy a megbízatás milyen jogcímen szűnik meg. A juttatás összege hat havi illetmény, ha a megbízatás a kormány megbízatásának megszűnése, felmentés vagy a vezető halála miatt szűnik meg, három havi illetménynek megfelelő összeg pedig, ha erre lemondás következtében kerül sor. Mindebből megállapítható, hogy azokban az esetekben, amikor a megbízás megszűnése egyértelműen a vezető önhibájára vezethető vissza - például összeférhetetlenség megállapítása -, az érintett személyt e juttatás nem illeti meg.
A javaslat végül jelentős hiányosságokat pótol azzal is, hogy a vonatkozó törvényi előírások módosításával megállapítja a nem kormányzati vezetőket megillető kedvezmények körét, ezzel egységesen és átfogóan rendezi a magas közjogi méltóságot betöltő vezetőket megillető juttatásokat.
Tisztelt Országgyűlés! A javaslat széles körű egyeztetés eredményeként került a kormány, majd az Országgyűlés elé. A parlamenti pártok az egyeztetés folyamán több alkalommal kifejtették álláspontjukat; észrevételeiket az előkészítés során nagymértékben el tudtuk fogadni, és ez úton is szeretném megköszönni a résztvevők konstruktív együttműködését a javaslat tartalmának kialakításában.
Kérem, hogy mindezek alapján - miután az Országgyűlés egy jelentős és régi jogalkotási kötelezettsége teljesítésére kerül sor - a javaslatot az előterjesztett formában az Országgyűlés fogadja el. (Taps a kormánypártok padsoraiban.)
