DR. HANKÓ FARAGÓ MIKLÓS
DR. HANKÓ FARAGÓ MIKLÓS
DR. HANKÓ FARAGÓ MIKLÓS igazságügyi minisztériumi államtitkár: Köszönöm szépen a szót, elnök úr. Hölgyeim és Uraim! Tisztelt Országgyűlési Biztosok! Tisztelt Országgyűlés! Az országgyűlési biztosok, az állampolgári jogok országgyűlési biztosa és helyettese, a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa, valamint az adatvédelmi biztos az intézmény létrehozása és betöltése óta a magyar alkotmányos rendszer és a közélet olyan alapvető jelentőségű tényezőivé váltak, akiknek a tevékenysége nemzetközi összehasonlításban is kiemelkedő, méltán öregbítve a Magyar Köztársaság hírnevét.
Az ombudsmanok, és ezt jó szívvel kijelenthetjük, európai színvonalú intézményként végzik az alapvető jogok védelmével kapcsolatos tevékenységüket. Az Országgyűlés ellenőrző, jogvédő szerveiként eljáró országgyűlési biztosok, odaadó és elkötelezett munkatársaik közreműködésével, kivívták a társadalom egyöntetű elismerését. Ezt az is jól mutatja, hogy a társadalmi presztízsvizsgálatok szerint az ombudsmanok az állami szervek között az elismertség szempontjából igen előkelő helyet foglalnak el.
Sajátos módon tükrözi ezt egy érdekes adat is, amely a beszámolókban is olvasható. Az általános biztoshoz 2002-ben 5153 panasz érkezett, s ennek 89 százalékát, 4324 ügyet más szervhez kellett áttenni, vagy tájékoztatni a panaszost arról, hogy mely szervhez fordulhat. Bár ez az adat jelez egy bizonyos ismerethiányt, ugyanakkor azt is jól mutatja, hogy a társadalom nagyfokú bizalmat táplál az ombudsmanok iránt. Ez a bizalom megalapozott, és a tapasztalatok által igazolt elismerést is jelent.
A társadalom véleményével messzemenően egyetértve kijelenthetem, hogy a kormány is ugyanilyen elismerését fejezi ki az országgyűlési biztosoknak. Idézhetném az egyik képviselő úr korábbi meghatározását, aki az ombudsmani intézmény lényegét igen találóan úgy foglalta össze, hogy tüske a köröm alatt, mármint a közigazgatás szempontjából. De megfogalmazható ez más oldalról is, úgy is, hogy az ombusdmanok a társadalom lelkiismeretét képviselik.
Külön említést érdemel, hogy az elsőként megválasztott országgyűlési biztosokra, Gönczöl Katalinra, Kaltenbach Jenőre és Majtényi Lászlóra komoly felelősség hárult, mert rájuk várt az a feladat, hogy formát és tartalmat adjanak az új jogállami intézménynek, kialakítsák az ombudsmani intézmény stílusát, jellegét, a törvény rendelkezéseit élő joggá, megvalósult normává tegyék, s egyben mércét állítsanak az utódaiknak. Mára már elmondható az is, hogy a 2001-ben megválasztott új ombudsmanok, Lenkovics Barnabás úr és Péterfalvi Attila úr méltó utódai úttörő munkát végzett elődeiknek.
Az országgyűlési biztosok tevékenységét impozánsan mutatják be azok a vaskos kötetek, amelyek a 2002. évi tevékenységükről szóló beszámolóikat tartalmazzák. A beszámolók az összes lényeges szempont szerint csoportosított adatokat bemutató statisztikákkal adnak számot az előző évben elvégzett munkáról. Kimerítően ismertetik a panaszok vizsgálatának a gyakorlatát, az ügyfajták szerint a megállapított alkotmányos visszásságokat, illetve az alaptalannak bizonyult panaszokat, valamint a jogalkotásra vonatkozó teljesült, illetve nem teljesített ajánlásokat.
Ez a három beszámoló olyan gazdag az ügyek leírásában, hogy a rendelkezésemre álló időre tekintettel, illetve a műfaji sajátosságok után is lehetetlen minden lényeges kérdésre reagálni, hiszen feltehetőleg az ombudsmanok a beszámolóikban leírt ügyeket mind lényegesnek tekintik. Ezért csak bizonyos általános tapasztalatok értékelésére van inkább módom.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának és helyettesének beszámolójával kapcsolatban mindenképpen szólni kell azokról a megállapításokról, amelyek ilyen jellegűekként szerepelnek a kötetben, a biztosok ugyanis értékelik az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló törvény 2001-ben történt módosításának a következményeit. Ezzel kapcsolatban az általános biztos és a helyettese arra a következtetésre jutott, hogy az Alkotmánybíróság döntése folytán történt törvénymódosítás eredményeképpen, bár történtek előrelépést is eredményező változások, összességében az ombudsmanok hatásköre szűkült, csökkent a vizsgálható ügyek köre. Ez a vitatható megállapítás azzal van összefüggésben, hogy előzőleg az Alkotmánybíróság a jogbiztonságot sértően bizonytalan tartalmúnak ítélte meg az ombudsman által vizsgálható szervek körét felsoroló törvényi rendelkezésben az államhatalmi és az igazságügyi szerv, továbbá a bíróságon kívüli jogvitát kötelező érvénnyel eldöntő szerv kategóriáit.
A törvénymódosítás előkészítésekor, amelyben egyébként az ombudsmanok is meghatározó szerepet vállaltak, az Alkotmánybíróság döntéseiben foglaltakat messzemenően figyelembe véve alakult ki az a törvényszöveg, amelyet végül az Országgyűlés nagy többséggel elfogadott.
Az Alkotmánybíróság több határozatában leszögezte: a parlamenti ellenőrzés szervei, közöttük a parlamenti biztosok a mai parlamentáris rendszerű állam parlamenti ellenőrzésének olyan intézményei, amelyek feladata, hogy a végrehajtó hatalom tevékenysége során a törvények uralmát és az állampolgárok jogvédelmét biztosítsák. Ezt az általános meghatározást zsinórmértékül szabta a törvényhozó elé az Alkotmánybíróság, a vizsgálható szervek körének a megállapításánál tehát az ombudsmanok alapvető funkciójából kellett kiindulni.
A hatóság kategóriájának az újradefiniálása során ezért azt tartottuk szem előtt, hogy a végrehajtó hatalom ellenőrzésének kell az országgyűlési biztosok fő funkciójának lennie. Ennek megfelelően állapította meg a törvénymódosítás az országgyűlési biztosok által vizsgálható hatóságok körét. Így került ki a törvényből az államhatalmi szerv kategóriája, amely alatt az Országgyűlés is érthető volt, és így fogalmazódott meg egyértelműen, hogy az ügyészség csak mint nyomozást végző szerv lehet az ombudsmani vizsgálat alanya.
(15.10)
Az Országgyűlés - amelynek ellenőrző szervei az ombudsmanok, s akik tehát magának a törvényhozásnak a tevékenységét így értelemszerűen nem vizsgálhatják - az új szabályozás megfogalmazása során kikerült az ellenőrizhető szervek köréből. Természetesen helytálló a beszámolónak az a megállapítása, hogy ténylegesen az Országgyűlést korábban sem vizsgálták az ombudsmanok, mert az Országgyűlésnek törvényalkotásra tett ajánlásuk nem tekinthető szigorú értelemben vett vizsgálatnak.
Ami az ügyészséget illeti, egy olyan sajátos funkciójú állami szerv, amelynek egyes tevékenységei a közigazgatáshoz közelítenek, mások pedig az igazságszolgáltatáshoz sorolhatók. Az Alkotmánybíróság által meghatározott szempont szerint az ügyészség sajátos közigazgatási jellegű tevékenysége, nyomozó hatósági feladata, a szélesebb értelemben vett végrehajtói hatalmi tevékenység tartozik abba a körbe, amely az országgyűlési biztosok kontrollját igényli. Az ezen túlmutató ügyészségi feladatok tekintetében már inkább az igazságszolgáltatási funkció dominál, illetőleg olyan jogvédő típusú feladatok - például törvényességi felügyelet -, amelyek intézkedési jog hiányában nem indokolják az ombudsmani ellenőrzést. Mindenesetre az a megállapítás, hogy az ombudsmanok hatásköre csökkent, nem támasztható alá a beszámolókban foglalt érvek alapján. Különösen, hogy a vizsgálható szervek körének részletező megállapítása során a korábbihoz képest még egyértelműen bővült is a szervek köre, így a kötelező tagságú köztestületek, a bírósági végrehajtók és a közjegyzők is az ombudsmantörvény „hatóság” fogalmába kerültek. Szerencsésebb lenne ezért inkább úgy fogalmazni: a törvénymódosítás a korábbinál egyértelműbbé tette a vizsgálható szervek körét, tisztább helyzetet eredményezett és eldöntötte a törvény értelmezése körüli, így az ombudsman hatáskörének terjedelmét érintő vitákat.
Nem tisztem a kormány részéről az Országgyűlés nevében nyilatkozni, de annyit érdemes megjegyezni ezzel kapcsolatban, hogy az Alkotmánybíróság döntése nyomán széles körű parlamenti egyetértéssel elfogadott törvénymódosítás azt is jelenti, az alkotmányban megfogalmazott országgyűlési biztosi feladatkör szervi hatályát a kétharmados törvény elfogadásával az Országgyűlés, az Alkotmánybíróság határozataiban foglalt zsinórmértéknek megfelelően, világosan és egyértelműen meghatározta. A törvénymódosítás új helyzetet teremtett, amelyben ma már nem lehet mit kezdeni a törvénymódosítás előtti ombudsmani hatáskör vitákat okozó értelmezésével, és ennek a mai helyzetre vetítésével. Sokkal fontosabb az, hogy a törvényi szabályozás ma már megnyugtatóan precíz, ami alapot ad a tisztázott viszonyok közötti munkára és az egyértelműen meghatározott felelősség érvényesítésére.
A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló törvény legutóbbi módosítása során előrelépés történt annak az ajánlásnak a kapcsán, amely a gyermektartásdíj állam általi megelőlegezésének lehetővé tételét szorgalmazta a kötelezett külföldi tartózkodása esetén is. A módosítás a külföldön tartózkodó esetében is lehetővé teszi a tartásdíj megelőlegezését, kivéve azt az esetet, ha a kötelezett külföldön ismeretlen helyen vagy olyan államban tartózkodik, ahol a tartásdíj nemzetközi szerződés vagy viszonosság alapján sem hajtható be.
A rendőrségi és katonai fogdában, valamint a büntetés-végrehajtási intézményekben elhelyezett előzetes letartóztatottakra vonatkozó fogva tartási szabályoknak az új büntetés-végrehajtási törvénybe való beiktatását javasoló ajánlás tekintetében jelzem, hogy az ajánlás tartalmát figyelembe fogjuk venni a büntetések és intézkedések végrehajtásáról szóló 1979. évi 11. törvényerejű rendelet módosításának ez év második felében esedékes előkészítése kapcsán.
A kivizsgált gyermekbántalmazási ügyekkel kapcsolatos, hogy az egészségügyi adatok védelmét szabályozó törvény módosult, a bántalmazás gyanúját keltő sérülések kötelező orvosi bejelentésének előírását szorgalmazó ajánlásnak megfelelően. Ezzel összefüggésben érdemes elmondani, hogy az elmúlt időszakban a közfigyelem homlokterébe került a családon belüli erőszak és az ellene való fellépés kérdése. Az Országgyűlés határozatban állapította meg a családon belüli erőszak elleni nemzeti stratégia kidolgozásának feladatát, amelyben a távoltartás intézményének bevezetésétől a jogi segítségnyújtáson és a menedékház-hálózat kialakításán keresztül a felvilágosító kampányig sokféle eszköz szerepel, ami esélyt ad a probléma komplex kezelésére.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának és helyettesének, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosának a beszámolója is foglalkozott az előkészületben lévő, a diszkriminációellenes szabályokat tartalmazó törvény rendelkezéseivel vagy tervezetével. Erről talán itt érdemes néhány szót szólni. Elöljáróban érdemes elmondani, hogy a törvény megalkotása az Európai Unióhoz való csatlakozás szempontjából is elkerülhetetlen, mert meg kell felelnünk az Európai Unió Tanácsa által elfogadott, a személyek közötti faji vagy etnikai származásra való tekintet nélküli egyenlő bánásmód elvének végrehajtásáról szóló, valamint a foglalkoztatás és a munkavégzés során alkalmazott egyenlő bánásmód általános kereteinek létrehozásáról szóló irányelveknek. A törvény már elkészült, koncepciója számos alapelvet határoz meg a majdani törvényi szabályozás tartalmára nézve. Ezek közül talán a legfontosabbak az egyenlő bánásmód érvényesítése feltételeinek megteremtése, ideértve a jogi és intézményi feltételeket, az állam felelősségét. Az állami, önkormányzati szervek és intézmények működése során érvényesülnie kell a hátrányos megkülönböztetés tilalmának. Az egyenlő bánásmód kötelezettsége és érvényesítése nem vezethet a magánszféra és a személyhez fűződő jogok sérelméhez. Lényeges, hogy a törvénynek meg kell különböztetnie a közvetlen és a közvetett hátrányos megkülönböztetést, mert e nélkül nem biztosítható, hogy a kirívóan durva és egyértelműen hátrányt okozó megkülönböztetések mellett az olyan hátrányos megkülönböztetések ellen is fel lehessen lépni, amelyek látszólag semleges intézkedéseken alapulnak, de eredményük mégis egy meghatározható embercsoport hátrányban részesítése.
A koncepció szerint a diszkriminációellenes törvény meghatározott célterületekre külön szabályokat alkotna, mégpedig azokra a területekre, amelyeken tipikus a diszkriminációs magatartás. Ezek közé tartoznak a foglalkoztatás, az oktatás, a szociális és egészségügy, valamint az áruk és szolgáltatások igénybevétele is. Létre szeretnénk hozni az egyenlő bánásmód bizottságát, amelynek fő feladata az esélyegyenlőség általános érvényesülésének elősegítése, programok és intézkedések kezdeményezése, illetve az azokban való közreműködés által, valamint a hátrányos megkülönböztetés elleni intézményes fellépés az állami szervek és a társadalmi szervezetek ösztönzésével. Ugyanakkor a bizottság vizsgálatokat is lefolytathat az egyenlő bánásmód követelményének megsértése esetén, és komoly bírságok kiszabására is fel kívánjuk jogosítani azt. Az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőségről szóló törvény reményeink szerint áttörést fog eredményezni a diszkriminációs problémakörrel kapcsolatban, és komoly ösztönzést, adott esetben kényszert fog jelenteni az ilyen jelenségek visszaszorításában. A legfontosabbnak mégis azt a tudatformáló erőt tartom, amelyet egy ilyen törvény puszta léte garantálhat. Ha e törvény alapján az állami szervek, civil szervezetek és az egyes emberek felismerik a jelenlegi helyzet tarthatatlanságát és elindul egy gondolkodásmód-változási folyamat, az elvezethet egy igazságosabb és méltányosabb társadalomhoz.
Éppen ezért nem fogadható el az általános biztosnak a törvény koncepciójával szembeni kritikája, amely az egyenlő bánásmód bizottságot a jogállami struktúrába nem illeszkedőnek tartja. Az előzőekben említett EU-irányelv egyik lényegi követelménye egy ilyen testület létrehozása, ennélfogva ez nem pusztán egy ötlet, hanem a jogharmonizációs kötelezettségeink közé tartozó dolog. Az az igény sem fogadható el, hogy a bizottság hatóságként hozott döntései ellen az országgyűlési biztosokhoz lehessen fordulni jogorvoslatért. Az országgyűlési biztos az alkotmány szerint nem hatóság, nem másodfokú közigazgatási szerv, hanem az Országgyűlés ellenőrző szerve, amelynek feladatai közé az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságok kivizsgálása, orvoslásukra egyedi vagy általános intézkedések kezdeményezése tartozik. A bizottság hatósági típusú döntéseivel szemben bírósági felülvizsgálatot kell biztosítani, mert ez felel meg a jogállamiság követelményének.
Téves a kisebbségi biztos beszámolójának az a megállapítása is, hogy az irányelv olyan fórumrendszer kiépítését írja elő, amely a faji és etnikai diszkrimináció orvoslására hivatott. Ezzel szemben az irányelv által megkívánt testület feladata nem a jogsérelmek orvoslása, hanem az egyenlő bánásmód támogatása. Ez a diszkrimináció elleni segítségnyújtásban, javaslattételben, vizsgálati jogokban testesülhet meg. Ennek a bizottság tervezett feladatköre megfelel. Ugyancsak téves a beszámolónak az az értelmezése, amely szerint az irányelv a faji, etnikai alapú megkülönböztetés visszaszorítására külön jogszabály megalkotását írná elő. Az irányelveknek éppen az a lényegük, hogy nem határozzák meg, hogy a tagállamoknak milyen jogszabályban kell az irányelv követelményeinek megfelelő szabályozást kialakítani. Ennek megfelelően a vonatkozó irányelv átültetésére minden további nélkül mód van az átfogó diszkriminációellenes törvényben is.
(15.20)
Ezen részletkérdésekben kialakult, egyébként természetesnek tekinthető - és a törvény majdani tartalmának jobbítását szolgáló - vita ellenére örömmel állapíthatjuk meg, hogy amint azt az országgyűlési biztosok a beszámolóikban is jelezték, támogatják az új antidiszkriminációs szabályozás és intézményrendszer elfogadását és kiépítését, hiszen e törvény az ő feladataikat is segíti, illetve az általuk védett jogok védelmét tovább erősíti.
A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosának beszámolójáról; ez a beszámoló megszokottan magas színvonalú összefoglalóját adja az elmúlt év kisebbségi folyamatainak, amelyek között kiemelt helyet foglalnak el a közelmúltban lezajlott kisebbségi önkormányzati választások olykor jóindulatú kritikákban részesített tapasztalatai. A beszámoló ezzel kapcsolatos jelzései is megerősítik azt a vélekedést, hogy a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló törvény módosítása tovább már nem halasztható.
A kisebbségi biztos beszámolójának legfajsúlyosabb eleme a törvény módosításának követelése. Ez a követelés találkozik a kormányzat egyetértésével. Az 1993-ban kétharmados egyetértéssel megalkotott törvény jól szolgálta a kisebbségekhez tartozó állampolgárok identitásának kiteljesedését, és példát is mutatott egyes környező országok kisebbségi politikájának. A magyar jogrendben teljesen előzmény nélküli törvény természetesen már csak e ténynél fogva sem lehetett tökéletes, mint ahogy egyetlen emberi mű sem az. A törvény alkalmazásának, hatályosulásának tapasztalatai alapján több ízben, előbb 1997-ben a kormány, majd 2002-ben az Országgyűlés kisebbségi bizottsága kezdeményezésére kísérlet történt a módosításra.
Sajnos, mindkét esetben az országgyűlési ciklus végére készült el a törvényjavaslat tervezete, így a választásokhoz közeledve már nem jutott idő a módosítás megvitatására és elfogadására, miután a választás előtti időszakok nem kedveznek a minősített többséget igénylő törvények megalkotásának.
Ezért ebből okulva a kormány már a ciklus elején tervezi a kisebbségi törvény módosítását. A kormány bízik abban, hogy a legalapvetőbb kérdésekben az érintettek, a szakmai műhelyek, a kormányzat, illetőleg a parlamenti pártok között nem lesznek kibékíthetetlen ellentétek a törvény korszerűsítése során.
(Az elnök felé fordulva:) Elnök úr, ha megengedi, egy picivel túl kell hogy lépjem az időt, mert nem fogom tudni mindhárom beszámolót értékelni.
