DR. KÖKÉNY MIHÁLY
DR. KÖKÉNY MIHÁLY
DR. KÖKÉNY MIHÁLY népjóléti miniszter, a napirendi pont előadója: Köszönöm a szót, elnök asszony. Tisztelt Országgyűlés! Kedves Képviselőtársaim! Ahogy a korabeli parlamenti jegyzőkönyvek tanúsítják, már a német parlament is heves vitákat folytatott a bismarcki társadalombiztosítási rendszer alapintézményeinek, a biztosítási teherviselőknek az önkormányzatáról.
A legélesebb vita - talán nem meglepő - éppen a testületek összetételéről, a képviseletre jogosultakról dúlt. De közelebbi időszakot idézve, tisztelt képviselőtársaim közül is többen részesei voltak a biztosítási önkormányzatok létrehozásáról 1989-91 között folytatott vitáknak, és még többen vettek részt a tavaly november hónapban megtartott politikai vitanapon, amely a társadalombiztosítás kérdéseit tűzte napirendre.
Ha felelevenítik emlékeiket, ráismerhetnek a hajdani alapkérdésekre, melyekre a biztosítási önkormányzatok működésének első négyéves időszaka lejártával éppen a működés hol jó, hol keserves tapasztalatai alapján a tisztelt Ház előtt fekvő törvénymódosító indítvány kíván válaszokat adni.
A viták, hölgyeim és uraim, ma sem lesznek visszafogottabbak, mint 110 vagy éppen hat évvel ezelőtt - vagy éppenséggel hat hónappal ezelőtt - voltak, ugyanakkor azonban a magyar parlament politikai érettségének egyik fokmérője is lehet, ha a viták eredményeként megfelelő időben kialakulhat a biztosítási önkormányzatok megújításának és működésének új feltételrendszere.
Megfelelő időben - mondtam -, hiszen a politikai kompromisszumkészség fokmérője ebben a kérdésben ma az, hogy a biztosítási önkormányzatok mandátumuk lejártát követően szabályozott, törvényes rendben, zökkenőmentesen képesek-e összetételükben és működésükben megújulni, vagy az önkormányzatiság időleges felfüggesztésével bizonytalan átmeneti időszak veszi-e kezdetét a társadalombiztosítás igazgatásában. Ez utóbbi megoldás a társadalom demokratikus fejlődése iránt elkötelezett felelős politikai tényezőknek nem lehet érdeke.
Mindenki előtt ismert, hogy az 1993 nyarán létrehozott biztosítási önkormányzatok megbízatása idén júniusban lejár. Az 1991-ben megalkotott törvény annak idején a testületek létrehozására csupán egyszeri alkalomra szóló szabályokat fogadott el, melyek a mai feltételek mellett már nem alkalmazhatók az új biztosítási képviselők kiválasztására. Ha pedig a testületek megbízatásának lejártát követően - szabályok hiányában - nem alakulhatnak meg az új önkormányzatok, az Országgyűlésnek biztost kell kirendelnie a társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak kezelésére és az igazgatási szervek irányítására.
Nyilvánvaló, hogy egy ilyen állapot csak formálisan és átmenetileg jelenthetné a helyzet kezelését, és nem más, mint a politikai döntéshozatal és felelősség eltolása egy bizonytalan, távoli időpontra. Ennek politikai felelőssége ráadásul most különös súllyal vetődik fel, hiszen a társadalombiztosítás egyes ágainak átalakítási folyamatában - ahogy a társadalombiztosítás önkormányzati igazgatásáról szóló törvény eredeti preambuluma megfogalmazza - szükség van a biztosítási önkormányzatok közreműködésére és kontrolljára. Ez akkor is így van, ha ez a beleszólás vagy a biztosítási önkormányzatok esetleges ellenvéleménye időnként kényelmetlen vagy nehezen kezelhető a kormány számára.
Ismert hasonlattal élve: ha a házastársak között súlyos konfliktus alakul ki, nem az a megoldás, hogy megszüntetjük a házasság intézményét. És ez akkor is így van, ha az elmúlt négy évben az eredmények mellett működési zavarok, belső konfliktusok és az egészségbiztosítási ágban esetenként törvénysértő döntések is kísérték az önkormányzatok működésének első periódusát.
E működési problémák miatt egyes politikai erők - persze más-más indítékból és okból - meg is kérdőjelezték a biztosítási önkormányzatok szükségességét. A kormány álláspontja szerint azonban e negatív működési tapasztalatok nem eredményezhetik a társadalombiztosítás igazgatásában magának az önkormányzatiságnak a feladását, mert a döntően járulékbevételekből felhalmozott társadalombiztosítási alapok kezelésére, a társadalombiztosítás ellátásainak közvetlen megszervezésére továbbra is a teherviselők alkotta önkormányzatok a legalkalmasabbak.
A kormány - a jó kertészhez hasonlatosan - az ígéretesen fejlődő gyümölcsfa alakításához nem a baltát, hanem a metszőollót ajánlja. Az önkormányzatiság azonban a helyi önkormányzatok esetében sem, itt sem jelenthet valamiféle parttalan demokráciát, tértől és időtől független, korlátlan önállóságot. A társadalombiztosítás kötelező biztosítás, amelyben az állam felelősségének is meg kell jelennie. Ez a felelősség garantálja a rendszer hosszú távú működőképességét, az ellátásokhoz való hozzájutást, a biztosítottak jogainak érvényesülését. E felelősség tartalmához az anyagi garanciavállalás mellett hozzátartozik a résztvevők jogait és kötelezettségeit pontosan megfogalmazó szabályozás, az önkormányzatok feletti ellenőrzés is.
Ebből a felfogásból kiindulva nem látjuk szerencsésnek és célszerűnek a társadalombiztosítási önkormányzatok kormányrendeletekkel kapcsolatos korábbi mértékű, a kompetenciahatárokat elbizonytalanító egyetértési jogának biztosítását.
Többen alkotmányos aggályokat is felvetettek az önkormányzatok szervezetét és jogosítványkörét módosító javaslatokkal kapcsolatban. A kötelező társadalombiztosítási rendszer megszervezése az állam alkotmányos kötelessége, de a konkrét megvalósítási forma kiválasztásában nincs az alkotmányból levezethető kényszer. Vezérlőelv azonban a kormány számára a konszenzusra való törekvés.
Tisztelt Képviselőtársaim! A javaslat beterjesztését több hónapos szakmai és politikai előkészítés és egyeztetés előzte meg. Megalapozásához kikértük a szociális partnerek véleményét, a biztosítási önkormányzatok testületeinek és tisztségviselőinek állásfoglalását, és nem utolsósorban figyelembe vettük az Országgyűlés által kiküldött, az egészségbiztosítást vizsgáló bizottság jelentését, amelyet a közelmúltban nagy többséggel fogadott el a tisztelt Ház is.
Az előkészítés során - csakúgy, mint hat évvel ezelőtt - az egyik meghatározó kérdés volt az önkormányzati testületek megalakulásának módja. Ha külföldi mintákat keresünk a közjogi jellegű, illetőleg köztestületi biztosítók önkormányzati testületeinek létrejöttére, mind a képviselők választására, mind delegálására, sőt kinevezésére is találunk példákat. Történetileg kétségkívül a választás volt domináló, mára azonban már - éppen az állami szerepvállalás növekedése miatt - a delegálás vált szinte kizárólagossá. Európában jószerével csak Németországot lehet említeni, ahol a közjogi testületeknek minősülő biztosítókba közvetlenül választják meg a járulékfizetők képviselőit.
Tudni kell azonban, hogy ez a választás sem a jelölés, sem a szavazás módját tekintve nem hasonlít az általános választásokra. Minden munkavállaló, illetőleg munkaadó csak a saját érdekkörében, az érdekképviseleti szerveik által összeállított listákra szavazhat.
A beterjesztett törvényjavaslat a biztosítási önkormányzatok megújítására mind a munkavállalók, mind a munkáltatók esetében a delegálást írja elő. A munkáltatói szervezetek körében ez nem újdonság, hiszen képviselőik négy évvel ezelőtt is így szerezték meg mandátumukat, és választás csak a munkavállalói szervezetek képviselői körében volt.
Az előzetes egyeztetések során a munkavállalói szervezetek némelyike a biztosítási képviselők közvetlen választását tekintette egyedül demokratikus megoldásnak, de a szociális partnerek között abban teljes egyetértés alakult ki, hogy a biztosítási képviselők minden érdekkörben azonos módon nyerjék el megbízatásukat.
A javaslat végül az érdekegyeztetésben részt vevő szervezetek kompromisszumos ajánlatát tükrözi. A politikai viták során gyakran elhangzó, tetszetős ellenérv a biztosítási képviselők delegálásával szemben, hogy a delegált testület nem rendelkezik kellő legitimitással, legitim önkormányzat csakis választással jöhet létre. Mint az ismertetett nemzetközi gyakorlat is mutatja, a közjogi biztosítók testületeiben nem tekintik a legitimitás alapjának a közvetlen választást. E testületek legitimitását a munka világának demokratikusan működő érdekképviseleti szervei, az érdekegyeztetés elfogadott és törvényes formái alapozzák meg. A beterjesztett javaslat e megközelítés alapján rögzíti, hogy a biztosítási képviselőket az Érdekegyeztető Tanácsban helyet foglaló országos munkavállalói és a munkaadók döntő részét tömörítő munkaadói szövetségek delegálják.
(10.00)
A kormány bizalommal van a szociális partnerek iránt abban a tekintetben, hogy az érdekegyeztetés kipróbált mechanizmusai segítségével a delegálás kérdésében konszenzusra tudnak jutni.
Tisztelt Országgyűlés! A biztosítási önkormányzatokat tekintve a másik, időről időre fellángoló vitakérdés a testületek összetétele, azaz hogy kik, milyen érdekcsoportok kapjanak képviseletet e testületekben. Különösen élesen vetődik fel ez a kérdés az egészségbiztosítást illetően, hiszen itt a nyugdíjbiztosításhoz képest az érdekeltek köre jóval tágabb, és a különböző érdekcsoportok közötti egyeztetés fórumainak megteremtése elsőrendű politikai kérdés. Az előzetes egyeztetések folyamatában is többféle javaslat hangzott el a delegálók körének a bővítésére. Munkaadói oldalon szóba került a gazdasági kamarák, illetőleg a helyi önkormányzatok bevonása. Több oldalról megfogalmazott markáns igényként kívánták egyesek az állam közvetlen jelenlétét a biztosítási önkormányzatban. Az ellátásra jogosultak oldalán pedig a nyugdíjas képviseletek számarányának növelése, valamint az egészségbiztosítást illetően a különböző betegjogi szervezetek részvétele szerepelt az igények között.
A helyi önkormányzatok részvételét tekintve látni kell, hogy e szervek az egészségbiztosításban mint intézményfenntartók erőteljesen érdekeltek, és e kétféle minőség egy testületen belül nem összeegyeztethető. A gazdasági kamarák képviselőinek jelenlétével megítélésünk szerint a munkaadói szervezetek kettős képviselete alakulna ki.
A törvényjavaslat a különböző javaslatokkal szemben megőrzi az 1991-ben elfogadott törvénynek azt az alapelvét, hogy a biztosítási önkormányzatok a teherviselők, azaz a járulékfizetők, munkaadók és munkavállalók önkormányzatai. Ez az elv - a delegáláshoz hasonlóan - ugyancsak általánosnak mondható a nemzetközi gyakorlatban, a biztosítási teherviselők közjogi testületeiben. Ezt a megoldást a kormány abból a felismerésből kiindulva támogatja, hogy a közvetlen érintettek részvétele és felelősségvállalása nemcsak célszerű, hanem kifejezetten elengedhetetlen az optimális és gazdaságos feladatteljesítés érdekében.
Ugyanakkor mindkét biztosítási ágban fontosnak tartjuk, hogy legyenek olyan fórumok, ahol a biztosítási önkormányzatok konzultálhatnak, párbeszédet folytathatnak az ellátások igénybe vevőivel, illetőleg az adott biztosítási ágban érdekelt egyéb szereplőkkel. A nyugdíj-biztosítási ágban az 1991-ben elfogadott szabályok szerint a nyugdíjasok képviselői közvetlenül is részt vesznek a biztosítási önkormányzat munkájában. Az egészségbiztosításban viszont, ahol sokféle érdek egyeztetése, összehangolása szükséges - így járulékfizetők, egészségügyi szolgáltatók, ezek működtetői, az egészségügyben dolgozók szakmai és munkavállalói érdekei, betegek érdekei stb. -, hasonló megoldás nem célszerű. Az egészségügyben a különböző érdekcsoportok közötti egyeztetés fóruma inkább egy nagyobb létszámú nemzeti egészségügyi tanács lehet - amelyre itt a parlamentben is született már javaslat -, és ebben az egyik részvevő az Egészségbiztosítási Önkormányzat is. A nemzeti egészségügyi tanács összetételét és jogosítványait a készülő egészségügyi törvényben kívánjuk majd szabályozni.
A viták során - mint már jeleztük - többször felvetődött az állam közvetlen részvétele a társadalombiztosítási önkormányzatokban, ami lényegében egy tripartit jellegű testületet eredményezne. Véleményünk szerint nem célszerű ilyen jellegű testület létrehozása a társadalombiztosítás ágainak igazgatására. Kétségtelen, hogy az állam a központi költségvetésből fizetett járulékokkal az egyik legnagyobb járulékfizető. Ugyanakkor az államháztartási rendszer felelős működtetése és a biztosítottak törvényes jogainak védelme érdekében a kormányzat számára határozott ellenőrzési, felügyeleti jogokat kell adni a biztosítási önkormányzatok és szerveik törvényes és a járulékfizetők érdekeit szolgáló működésének garantálására. A kétféle minőségből az állam, és ezen belül is a kormányzat, felügyeleti szerepét kell határozottabbá tenni. Ezért az állam részvételének azt a formáját javasolja a tervezet, mely ehhez a felügyeleti szerepkörhöz kapcsolódik. Ennek alapján a kormány delegáltjai megjelennének a társadalombiztosítási önkormányzatok felügyelőbizottságaiban.
Tisztelt Országgyűlés! A testületek összetételéről zajló vitákat a magunk részéről nem tekintjük véglegesen lezártnak. A társadalombiztosítás különböző ágaiban érdekelt csoportok közreműködésére, az érdekkifejezés és érdekegyeztetés formáira akkor érdemes új megoldásokat keresni, ha végbemegy a nyugdíj- és egészségbiztosítási ellátórendszerek átalakítása. Éppen ezért a viták során felmerült az a javaslat is, hogy a biztosítási önkormányzatok testületei a törvényjavaslat által meghatározott összetételben 1999 végéig kapjanak mandátumot, lehetővé téve e testületek újraformálását a biztosítási ágak reformjához igazodóan. Ezt az elképzelést a kormány tudja támogatni.
Tisztelt Országgyűlés! A törvényjavaslatban megfogalmazott egyéb új szabályok döntően a biztosítási önkormányzatok belső működését érintik. A javaslat itt támaszkodik leginkább a parlamenti vizsgálóbizottság által összegyűjtött tapasztalatokra, a parlamenti vizsgálóbizottságnak az Országgyűlés által is elfogadott állásfoglalására. A javasolt módosítások célja a biztosítási önkormányzatok önkormányzati működésének erősítése, a szervezeten belüli önkormányzati és igazgatási hatáskörök pontosabb elhatárolása, továbbá az ellenőrzés hatékonyságának növelése. A szervezet átalakítása a testületek létszámának csökkentésével, az elnökség megszüntetésével, de ezekkel párhuzamosan a bizottságok döntés-előkészítő munkájának elősegítésével a közgyűlés döntéshozatali szerepét szándékozik növelni. A felügyelőbizottság új összetétele és tagjainak közvetlen delegálása esélyt ad arra, hogy a felügyelőbizottság kellő súllyal léphet fel, ha törvénysértés vagy a járulékfizetők érdekeinek sérelme fenyeget. A parlamenti vita során nyitottak vagyunk minden olyan további módosító indítványra, amely a biztosítási önkormányzatok működőképességének javítását célozza, egyértelműbbé, pontosabbá teszi a feladat- és hatáskörök megosztását a biztosítási önkormányzatok szervei között, illetőleg az önkormányzatok és a kormány viszonyában.
Tisztelt Országgyűlés! Tudatában vagyunk annak, hogy önmagában ezek a módosítások nem eredményezik a társadalombiztosítás rendszerében felhalmozódott feszültségek maradéktalan megoldását. Erre egy szervezeti kérdéseket tárgyaló törvény nem is lehet alkalmas. Ez sokkal inkább a forrásteremtés és az ellátórendszerek új normáit tartalmazó nyugdíj-biztosítási és egészségbiztosítási törvények feladata lehet. Tudjuk azt is, hogy javaslatunk - mint minden kompromisszumra épülő javaslat - egyetlen politikai érdekcsoportból sem vált majd ki teljes elégedettséget. Ugyanakkor ésszerű politikai kompromisszumok nélkül fennáll a veszély, hogy alig négyéves működés után elhalhatnak a társadalombiztosítás igazgatásának újszerű, a demokratikus működés lehetőségét magában hordozó intézményei.
Meggyőződésem, hogy a beterjesztett javaslat helyes diagnózisra épülő terápiát ajánl elfogadásra. Bízom az Országgyűlés bölcsességében. Képviselőtársaim értő közreműködését kérem ahhoz, hogy a társadalombiztosítás ágaiban erősödjön a demokratikus és szakszerű igazgatási rendszer, egy olyan rendszer, amelyet nem sajátíthat ki egyetlen politikai erőcsoport sem, és amelyik alkalmas a járulékfizetők érdekeinek képviseletére és védelmére.
Köszönöm megtisztelő figyelmüket. (Taps.)
