DR. VILÁGOSI GÁBOR
DR. VILÁGOSI GÁBOR
DR. VILÁGOSI GÁBOR belügyminisztériumi államtitkár, a napirendi pont előadója: Elnök Úr! Tisztelt Képviselőtársaim! A külföldre utazásról szóló törvényjavaslat miniszteri expozéjában elsősorban az újraszabályozás indokoltságára, valamint a szabályozás nemzetközi jogi és alkotmánnyal való összefüggéseire szeretnék kitérni.
Az Európai Közösség alapító szerződése alapelvként mondja ki a tagállamok között a személyek szabad mozgását és az ezt gátló akadályok megszüntetését. Az emberi jogok európai egyezménye pedig azt fogalmazza meg, hogy mindenki szabadon elhagyhat minden országot, beleértve saját országát is. Ezzel van összhangban az alkotmány 58. § (1) bekezdésének az a rendelkezése, mely szerint mindenkit, aki törvényesen tartózkodik Magyarország területén, megillet az ország elhagyásához való jog.
A már hivatkozott emberi jogok európai egyezménye szerint e jogokat kizárólag olyan, a törvényekkel összhangban lévő korlátozásoknak lehet alávetni, amelyek egy demokratikus társadalomban a nemzetbiztonság vagy a köz biztonsága érdekében a közrend fenntartásához, a bűnmegelőzéshez, a közegészség vagy az erkölcsök védelméhez, illetőleg mások jogainak és szabadságjogainak megóvásához szükségesek. E korlátokat - tekintve, hogy alapvető emberi jog korlátozásáról van szó - az alkotmány 58. § (3) bekezdése alapján a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával jóváhagyott törvény állapíthatja meg.
Fontos indoka az új törvény megalkotásának, hogy a hatályos útlevéltörvényünk - az 1989. évi XXVIII. törvény - az utazás szabadságát alapjaiban ugyan biztosítja, azonban az elmúlt évek törvényalkotási folyamatában készült törvényekkel már nincs maradéktalanul összhangban. Ebben a körben kell megemlíteni különösen a személyes adatok védelméről és közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló törvényt, melynek értelmében a személyes adatkezelést törvényben kell szabályozni. Ilyen szabályozást a hatályos törvény nem ismer. Ez kettős követelmény, amiatt, hogy az Európa Tanács adatvédelmi egyezményének is egyidejűleg eleget tesz, melynek ratifikálása az EU-csatlakozásra való felkészülés egyik alapkövetelményeként most van folyamatban.
A hatályos szabályozás megváltoztatását indokolta az is, hogy a szabályozási tárgykörrel összefüggésben több olyan jogintézményt kellett megvizsgálni, amely az ország elhagyásában, az utazás szabadságában jelent korlátot. Ilyen tárgykör mindenekelőtt a kivándorlás jogintézménye. A magyar állampolgárok kivándorlásáról az 1989. évi XXIX. törvény rendelkezik, amely egész sor kizáró rendelkezést fogalmaz meg, és egyéb feltétel meglétét írja elő a kivándorolni szándékozó számára. Az alkotmánnyal és a nemzetközi követelményekkel összefüggésben alapvetően azt kell vizsgálnunk, hogy a szabályozás további fenntartása indokolt-e. A nemzetközi tapasztalatok szerint a kivándorlás jogintézményét az országok jelentős része nem ismeri, ezen belül az Európai Unió egyetlen tagállama sem, és az ország másutt való letelepedés céljából történő elhagyásának feltételeit az utazási jog biztosításának általános feltételeivel egyezően állapítják meg.
Figyelmet érdemel az is, hogy a kivándorlás feltételekhez kötése már ma sem éri el a kívánt célt. Érvényes útlevél birtokában ugyanis bárki, akár végleges szándékkal is, elhagyhatja az országot, és külön engedély nélkül tartózkodhat külföldön. Ezért a törvényjavaslat a kivándorlás szabályozásának eltörlésére tesz javaslatot.
Tisztelt Képviselőtársaim! Az önök előtt lévő törvényjavaslat eleget tesz nemzetközi jogi kötelezettségeinknek, biztosítja állampolgáraink számára az utazási szabadság mint alapvető jog minél szélesebb körben történő gyakorlásának jogát, és azt csak arányosan, a szükséges mértékben korlátozza. Ugyanakkor új úti okmányok bevezetését tervezi, amely állampolgáraink fokozott jogvédelmét, feladatellátásának könnyítését szolgálja mind belföldön, mind külföldön.
A törvényjavaslat merőben új szabályokat tartalmaz abban a tekintetben, hogy lehetővé teszi - nemzetközi szerződés alapján - állampolgáraink személyazonosító igazolvánnyal történő utazását. Az utóbbi időben megkötött vízummentes egyezményeink - például Németországgal, Spanyolországgal, Franciaországgal - egyoldalúan biztosítják a másik fél állampolgárai számára a személyazonosító igazolvánnyal történő utazást. Hatályos szabályozásunk azonban ugyanezt a mi állampolgáraink részére nem teszi lehetővé. A személyazonosító igazolvánnyal történő utazás gyakorlati megvalósulása a nemzetközi szerződésekben foglalt szabályok szerint történhet. A törvényjavaslatban foglalt utazást korlátozó rendelkezések értelemszerűen a személyazonosító igazolvánnyal utazókra is kiterjednek.
Alapos megfontolás után, megismerve a nyugati demokratikus államok gyakorlatát is, állampolgáraink és a Magyar Köztársaság érdekeire figyelemmel a szolgálati útlevél ismételt bevezetésére teszünk javaslatot a tisztelt Háznak. A szolgálati útlevél szándékaink szerint csak szűk körben és elsősorban a tartós külszolgálatra kihelyezettek részére kerülne kiadásra.
Jelenleg az egyes afrikai és ázsiai országokban, valamint az úgynevezett volt szocialista országok többségében, mindenekelőtt a Szovjetunió utódállamaiban a hivatalos célból utazó vagy tartós külszolgálatban ott-tartózkodó magyar állampolgárok hátrányos helyzetbe kerülnek, mert nem rendelkeznek a célország hatóságai előtt e hivatalos jelleget önmagában tanúsító szolgálati útlevéllel. A nehézségek elsősorban a be- és kiléptetés, a kilépővízum, a tartózkodási engedély megszerzése, belső utazások korlátozása, az adó-, vám- és illetékkötelezettségek terjedelme, a helyi hatóságokkal való kapcsolattartás lehetősége, a célországba való gépjárműbevitel és -használat korlátozása, valamint a létfenntartáshoz és az életkörülmények javításához szükséges alapvető és tartós fogyasztási cikkek importjának tilalma vagy korlátozása tekintetében jelentkeznek.
A nemzetközi gyakorlatnak megfelelően a jogosultak körét egyrészt a közszolgálatban foglalkoztatottakra, másrészt az olyan személyekre kívánja a törvényjavaslat megállapítani, akiknek a külföldön tartózkodása fontos gazdasági, kereskedelmi, idegenforgalmi, illetőleg kulturális célokat szolgál. Kiadására csak indokolt esetben kerülne sor, és annak megállapítását miniszteri szintre helyezi a javaslat.
A diplomata útlevélre jogosultak körét az európai gyakorlatnak megfelelően tartalmazza a törvényjavaslat. Figyelemmel van arra a nemzetközi jogi alapelvre, hogy az útlevél, melynek kiállítása belső közigazgatási aktus, önmagában soha nem teremt az utazó jogi státuszában kiváltságokat és mentességeket. A törvényjavaslat szerint csak azok a személyek kaphatnak diplomata és külügyi szolgálati útlevelet, akik nemzetközi szerződés vagy viszonos gyakorlat alapján a fogadó államban nemzetközi jogon alapuló kiváltságot és mentességet élveznek. Ebbe a körbe tartoznak egyebek között a nagykövetségeken működő katonai attasék, valamint a kulturális, gazdasági, idegenforgalmi, rendészeti vagy más szakkérdésekkel foglalkozó diplomaták vagy igazgatási, műszaki feladatokat ellátó és ennek megfelelő nemzetközi jogi mentességet élvező személyek is.
(9.50)
A nemzetközi gyakorlat sokszínűsége és a fogadóállamok eltérő és időben is változó gyakorlata kizárja e személyek pontos, taxatív felsorolását. A fentiekre figyelemmel kerültek ki a diplomata útlevére jogosultak köréből az országgyűlési képviselők, számukra a törvényjavaslat szerint a hivatalos utazás során szükséges kedvezményeket - miután diplomáciai mentességet és kiváltságot a jelenleg kiadott diplomata útlevél birtokában sem élveznek - az ismételten bevezetésre kerülő szolgálati útlevél biztosítaná.
Mint ahogy arra már korábban utaltam, a külföldre utazást korlátozó rendelkezések is módosulnak a hatályos szabályozáshoz képest. Egyrészt az állampolgáraink számára kedvezőbb, enyhébb korlátokat állít, amikor nem akadályozza azoknak az elítélteknek a külföldre utazását, akiket feltételes szabadságra bocsátottak, illetőleg akiknek büntetésük végrehajtását felfüggesztették de nem tartalmaz utazási korlátozást a titokbirtokos személyekre vonatkozóan sem.
Másrészt azonban egyfajta társadalmi igényt kielégítve eddig nem ismert, nem alkalmazott korlátozás lehetőségét is bevezetik. Nevezetesen, a törvényjavaslat a külföldre utazást korlátozó rendelkezések között fogalmazza a nagy összegű adó-, illetőleg járulék-hozzájárulás meg nem fizetéséből származó köztartozás fennállást. A 10 millió forintos összeghatár megegyezik az adózás rendjéről szóló törvényben alkalmazott, a nagy összegű adóhiány megállapítása esetén a nyilvánosságra hozás tekintetében irányadó összeghatárral.
Szeretném azt is hangsúlyozni ugyanakkor, hogy ez nem kógens szabály. A javaslat szerinti megfogalmazás lehetőséget teremt a kedvezményezésre jogosult szerveknek mérlegelésre aszerint, hogy az állampolgár nem akarja vagy nem tudja a köztartozását megfizetni. Ez a korlátozási lehetőség összhangban áll az ugyan még nem ratifikált, de az európai jogharmonizáció során iránymutatónak tekintendő európai szociális chartával is, amelynek Európa tanácsi értelmezése szerint a polgárok utazási szabadságának súlyos, jelentős okból szükséges, közérdekű korlátozási okai közé tartozhat az adótartozás miatti korlátozás.
A nemzetközi kitekintés általában is azt igazolja, hogy a külföldre utazás arányos korlátozása több országban bevett gyakorlat. Azt természetesen nehéz megítélni, hogy az adott ország gyakorlatában mi tekinthető arányos korlátozásnak, mivel ismert az európai országokban olyan szabályozás is, amely adótartozás esetén összeghatár nélkül tiltja meg a kiutazást, és ismerünk olyat is, ahol a tartási kötelezettség elmulasztása is külföldre utazást korlátozó ok lehet.
Tisztelt Képviselőtársaim! A törvényjavaslat a kiállított útlevelek érvényességi idejét tekintve is tartalmaz eddig általunk nem alkalmazott megoldást. Mindenekelőtt az általános érvényességi idő tíz évre kerülne kiterjesztésre azzal, hogy az állampolgárnak módjában állna csak ötévi érvényességgel - természetesen kevesebb illetékért - kérni útlevele kiállítását. Az eddig általánosan alkalmazott ötéves érvényességtől eltérően a gyermekek részére kiállított útlevek eltérő érvényességgel kerülnének kiállításra a gyermekek arcvonásának gyors változása miatt.
A külföldre utazásról szóló törvényjavaslat a nemzetközi egyezményekkel és az alkotmánnyal összhangban megfelelően biztosítja állampolgáraink részére az utazás szabadságának mint alapvető emberi jognak a gyakorlását; megteremti az alapjog arányos, a bűnüldözés, bűnmegelőzés, az állam büntetőigénye érvényesítése, továbbá a köztartozás behajtása, az adózási fegyelem javítása érdekében történő korlátozásának lehetőségét. A törvényjavaslat szükséges mértékben kiterjeszti személyi hatályát a Magyarországon élő hontalanokra és a bevándorlási engedéllyel rendelkező külföldiekre, továbbá a magyar menekültügyi hatóságok által menekültként elismert személyekre. Tartalmazza az útlevéleljárás alapvető szabályait és a bírói jogorvoslat garanciáit is. Az eljárási szabályok között meghatározza azokat a szerveket, amelyek hivatalos eljárásuk során az útlevelet elvehetik.
A törvényjavaslat megfogalmazása során igyekeztünk minél szélesebb körben tájékozódni, és véleményt kérni az érintett állami szervek és civil szervezetek javaslatairól. Ennek érdekében a megyei közgyűlések elnökeitől kezdve az országos önkormányzati érdekszövetségeken és a közigazgatási hivatalokon át véleményt kértünk azoktól a szervektől és szervezetektől, amelyek az eljárás során vagy a javaslat jogosulti oldalát tekintve érintettek lehettek, és ezeket többségében érvényesítve készítettük elő a javaslatot.
Tisztelt Képviselőtársaim! A törvényjavaslat benyújtását a szabályozás tárgyára és jelentőségére tekintettel a parlamenti pártokkal történő egyeztetés előzte meg. A pártok képviselői a törvényjavaslatot érdemben alkalmasnak minősítették e szabályozási célok megvalósítására.
Tisztelt Képviselőtársaim! Mindezekre figyelemmel kérem, hogy az előterjesztett javaslatot vitassák meg és fogadják el.
Köszönöm szépen a figyelmüket. (Taps a kormánypártok soraiból.)
