KUPA MIHÁLY, DR. pénzügyminiszter:
KUPA MIHÁLY, DR. pénzügyminiszter:
KUPA MIHÁLY, DR. pénzügyminiszter: Köszönöm. Mélyen tisztelt Elnök Úr! Tisztelt Ház! Remélem, hogy kellemesen töltötték el a nyári szünetet, és nagyon jól kipihenték magukat, mert ez az ülésszak, amely tegnap kezdődött, a gazdasági törvényhozás ülésszaka lesz. Azt hiszem, hogy minden héten egy-két gazdasági törvény kerül a Ház elé, és ezek a gazdasági törvények fogják azt biztosítani, hogy a rendszerváltás és a stabilizáció a gazdaságban is megtörténjék, és az állampolgárok, a társadalom, a vállalkozók – belföldiek és külföldiek – tisztán lássák és tudják, hogy hosszú távon milyen feltételek mellett élhetnek, gazdálkodhatnak, boldogulhatnak, vagy netán éppen mehetnek csődbe.
Nagy örömömre szolgál és megelégedésemre, hogy a mai napon két nagyon komoly törvényt terjeszthetek önök elé, az államháztartási törvényt és a Magyar Nemzeti Bankról szóló törvénytervezetet, illetve javaslatot, mert ez a két törvény a gazdaság, az állami élet, a társadalmi élet két rendkívül fontos alapkövét próbálja keretekbe szorítani, modernizálni, korszerűvé tenni az államot, az állam háztartását és a jegybankot. Azt hiszem, hogy ezek a törvények, ha kemény vita után elfogadásra kerülnek, valószínűleg gazdaságtörténeti értékű törvények lesznek. De most tisztem az államháztartási törvényről beszélni, amiről megkapták a törvényszöveget, tájékoztatót, feladattervet, az Állami Számvevőszék észrevételeit, és megkapták – kénytelen vagyok felolvasni, mert nem tudom megjegyezni – az Érdekegyeztető Tanács Költségvetési Intézmények Érdekegyeztető Bizottsága, illetve annak munkavállalói oldalának észrevételeit is.
Én nem akarom az idejüket rabolni, dokumentáció rengeteg van; néhány kérdésre szeretném a figyelmüket felhívni.
Az első egy kis történelmi előzmény, na már nem a régmúltból, hanem az államháztartási reform történetéből, amelyik 1988 elején kezdődött el, és 1989-ben még a régi Parlament elé be is került, de nem tárgyalták meg. Az eredeti államháztartási reform a rendszerváltás előtt négyféle tartalommal rendelkezett, úgy mint politikai reformtartalommal, gazdasági reformelgondolásokkal, a teljes elosztási reformra vonatkozó elgondolásokkal és természetesen a költségvetési, államháztartási elgondolásokkal.
A rendszerváltás eredményeként egyrészt kiüresedett az államháztartási reform, hiszen a politikai rendszerváltás, a gazdasági rendszerváltás és az elosztási rendszerek megváltoztatása többé nem ennek a reformmunkának, ennek az államháztartási törvénynek volt a fő tényezője, hanem egyébnek, mondjuk az Alkotmánynak, az önkormányzati törvénynek, az Állami Vagyonügynökségről szóló törvénynek, számvevőszéki, alkotmánybírósági törvénynek stb., stb. Tehát nagyon megváltoztak azok a feltételek – és ezt azért mondom el, mert ma is olyan várakozásokat hallok, olvasok, látok, amelyek azt hiszik, hogy az államháztartási reform egyszerre fogja megváltoztatni az egész magyar elosztási rendszert, az egész magyar költségvetési rendszert, az egész magyar államháztartási rendszert, és még megtakarítást, sőt pénzbőséget is eredményez.
Ugyanakkor figyelembe véve a megváltozott politikai, társadalmi, gazdasági körülményeket, konkretizálódott az, hogy mire kell kiterjednie az államháztartási reformnak; egy modern jogállam államháztartási, költségvetési jogrendszerét kell megteremtenie, és ezt szolgálja az államháztartási törvény; az állam szerepének a csökkentését kell biztosítania; és a szociális piacgazdaságba épülés folyamatát – a szociális jelzőt kiemelném – kell szolgálnia.
Időszerű-e egyáltalán, és indokolt-e ma államháztartási törvényről tárgyalni, ezt csinálni? Először is néhány számot szeretnék mondani; a tájékoztatóban láthatják. A magyar államháztartás, amelyik az állami költségvetésből, az elkülönített állami pénzalapokból, a társadalombiztosításból és az önkormányzatok pénzeiből áll, a megtermelt magyar jövedelem 63%-át centralizálja és osztja el. A legjólétibb államban, amit ismerünk – ez Svédország –, ugyanez az arány 56% a fejlettség egy egész más szintjén, tehát a mi mai centralizációs és újraelosztási rendszerünk egy szuper jóléti társadalomnak felel meg az elosztás arányait tekintve, ugyanakkor mindenki elégedetlen vele, az elosztás színvonalát, igazságtalanságát, nivelláltságát nézve. Tehát önmagában az a tény, hogy nem marad más szereplőnek, nevezetesen a lakosságnak, nevezetesen a vállalkozóknak, a vállalkozásoknak, a vállalatoknak mozgástér, mert ilyen óriási mértékben rá van telepedve az állam a gazdaságra, indokolttá teszi, hogy elkezdjünk egy olyan államháztartási törvény- és reformmunkát, amelyik ezt csökkenti, normális módon.
A második dolog, amit szeretnék mondani – teljesen vagy nagyrészt tapasztalhatták a társadalombiztosítási vitánál, tavaly a költségvetésnél, de bármelyik állami pénzügynél –, hogy rendezetlenek a közjogi viszonyok, ide értve az Országyűlés jogkörét, ide értve a Kormány, a pénzügyminiszter, a miniszterek, országos hatáskörű szervek jogkörét az állami pénzeknél. Ezt a rendezetlenséget meg kell szüntetni, mert ez bizalmatlanságot szül, áttekinthetetlenné teszi az állami ügyeket. Az Állami Számvevőszék számos jelentésében – amelyeket önökhöz is eljuttatott – bemutatta, nagyon plasztikusan, s a tájékoztatóban részletesen kiemeljük, hogy az állami feladatok, az állami pénzellátás, az állami pénzekkel történő gazdálkodás és ezek ellenőrzése a mai szisztémában nagyrészt lehetetlen, pazarló, rossz irányban viszi el az egész állami szférát.
Végül – s ezt nagyon jól tudják, hogy – az információs rendszer Magyarországon összeomlóban van, akár a statisztikai rendszerről beszélünk, akár egyéb rendszerekről; ez igaz az állami pénzügyekre is – tehát egy új információs rendszert meg kell teremteni. A helyzet – az előbb Baross Gábort idézte Csehák Judit képviselő asszony – tökéletesen megfelel annak, amit Kossuth Lajos, az első felelős pénzügyminiszter – immár a második vagyok itt (taps) – mondott száznegyven évvel ezelőtt, hogy ez áldatlan állapot. Akkor a magyar nemzet maga volt egyedül minden alkotmányos nemzet között, mely a fonák kormányzati rendszer következtében politikai maximái közé volt kénytelen számítani azt a törekvést, hogy a kormánynak minél kevesebb jövedelme legyen. Sónál, harmincadnál, adónál mindig leszállítást sürgetett, a kincstári javakat minden kivetésnél a lehetőségig terhelte – ha állami vállalattal kombinálják a kincstárjegyeket, akkor mindjárt érthető ez –, és minden adóeszmétől összeborzadt – Palotás úr itt van! A közjövedelmek gyarapítása mindeddig nemigen tartozott az ország jogai közé. Kérem, ehhez hozzátartozott az, hogy abban az időben a költségvetés kiadásai szigorúan titkosak voltak, mint az ötvenes években, de hát a magyar helyzet azért ma is elgondolkodtató. (Szabad György közbeszólása: És nem volt önálló magyar költségvetés.) Majd később fogok ezekre a mozgásokra kitérni. Bár nem olyan mélységben, mint ahogy reggel hallottam.
Mire terjed ki, mit tartalmaz az államháztartás törvénye? Csak úgy nagyon futtában, gyorsan.
Ahogy elmondtam, a közületi háztartások – tehát nem a magánháztartások, nem a lakosság, nem a vállalkozások stb. –, az állami költségvetés, az elkülönített állami pénzalapok, önkormányzat, társadalombiztosítás egységes gazdálkodási, működési, számbavételi és ellenőrzési szabályait; e háztartások egymás közti viszonyainak rendezését – amely nagyon fontos lesz a társadalombiztosítás egész kérdésénél, ahogy ezt Frajna képviselő úr mondta –, az állami költségvetéssel és az elkülönített állami pénzalapokkal kapcsolatos valamennyi jogkört, hatáskört, kötelezettséget az Országgyűlés esetében, a Kormány esetében, a pénzügyminiszter és a miniszterek esetében; a rendkívüli helyzetek, az ex lex és az indemnitás szabályait – ez nem rendkívüli állapotot jelent természetesen Magyarország esetében, hanem olyan rendkívüli helyzetet, amikor a Parlament nem akarja elfogadni a költségvetést, vagy nem tudja elfogadni, mert például időközi választásokat írnak ki, ezt is szabályozni kell –, a hiány finanszírozására, az államadósság kezelésére, az állami vagyon kezelésére és a megbízható tartalékrendszerek kialakítására vonatkozó szabályokat, tehát összegezve: a teljes államháztartás jogi, pénzügyi, gazdálkodási, ellenőrzési, tehát működési alapelveit tartalmazza az államháztartási törvény, nem sértve sehol – az észrevételek nagyon tévednek, amiket megkaptak, erre írásban fogunk reflektálni – az egyes rendszerek, tehát a társadalombiztosítás vagy az önkormányzatok vagy az elkülönített állami pénzalapok törvényes jogait, önállóságát, függetlenségét, tehát a felelősségét.
Az államháztartási törvény alapelve minden rendszerre vonatkozóan a nyilvánosság, a valódiság, a teljesség, az egységesség, a folyamatosság és a bruttó elszámolás elve. Azt hiszem, egyiket sem kell külön magyarázni, önök már szembesültek tavaly a költségvetésnél, hogy némelyikkel probléma van. Ezeket az alapelveket az Állami Számvevőszék ellenőrzi.
Az eredménye ennek a törvénynek az lehet – és remélem, hogy az lesz –, hogy egyrészt az Országgyűlés szerepe, felelőssége növekszik az államháztartás és az állami költségvetés, de általában az egész államháztartási rendszer esetében, de úgy növekszik, hogy közben a Kormány felelőssége is növekszik, mert tiszta, valódi, nyílt, korrekt elszámolásokat kell bemutatni, mindent be kell mutatni, és mindent el kell fogadtatni. Ha figyelmesen megnézzük a törvényt, az Országgyűlés ha elfogadta például az állami költségvetést az új rendszerben, akkor a Kormány átcsoportosítási lehetősége, manipulálási lehetősége – fogalmazzunk így –, hiányfinanszírozási lehetősége sokkal korlátozottabb, mint a mai rendszerben.
Nagyon fontos eredménynek tartanám én azt, ha a törvény elfogadásra kerül, hogy az állami feladatokat ellátó intézmények szabályozásának fő feltételei is törvényi szintre emelkednek, magyarul megszűnik az a mai gyakorlat, hogy valamilyen feladatot valamilyen intézményre rásózunk, anélkül, hogy a pénzellátást biztosítanánk vagy a feladat szakmai feltételeit.
Hadd idézzek itt hosszabban – és elnézést az idézetért – Magyary Zoltántól, aki a legjobb magyar költségvetési jogász volt a háború előtt és a költségvetési-pénzügyi jogról számos könyvet írt. Azt mondja arról, amit én most ilyen bőven mondtam el: "A modern alkotmányos államokban a parlamenti rendszer mellett az állami költségvetés megállapításának jogát a parlamentek gyakorolják. Ezt a jogukat az alkotmány egyik sarktételének, egyik legnagyobb fontosságú jogosítványuknak tekintik, s annak kivívásáért és védelmére mindig a legnagyobb áldozatokkal harcoltak és féltékenyen vigyáztak. A parlamentek költségvetési jogának elméleti alapja két tételben található. Az egyik az, hogy az általános állami célkitűzés a törvényhozás hatáskörébe tartozna; a költségvetés megállapítása, amely az általános célok konkrét részletekben való kitűzését és megvalósításuk terjedelmének megállapítását jelenti, szintén a törvényhozás által teljesítendő." Itt megállnék egy percre az idézetben, mert az "állami feladatok" azért sokat vitatott kérdés, amire vissza fogok térni, de íme, ilyen egyszerűen kell ezt felfogni.
"A másik az, hogy az állam magángazdasági jövedelmei ma már számottevő szerepet nem játszanak, hanem kiadásaik túlnyomó részét adóztatási hatalma által, az állampolgárok vagyoni erejének igénybevétele útján fedezi. A magántulajdon elvének ez a flagráns megsértése, helyesebben korlátozása azonban az államnak olyan térre való átnyúlását jelenti, amelyben a modern alkotmányok az államhatalom önkorlátozását, az egyén jogkörének sértetlenségét biztosítják, és ennek következtében e szabály alól való kivételt is csak a törvényhozás állapíthatja meg. A parlamentarizmus lényegét éppen abban látják, hogy maga a nép – képviselői útján – állapítja meg azokat a terheket, amelyeket az állam érdekében vállalni és viselni hajlandó, és a költségvetési jog tartalma egyrészt a terhek pontos megállapítása, másrészt ugyancsak a parlament által való ellenőrzése annak, hogy az adókból és egyéb közterhekből származó bevételek tényleg a Parlament által megszavazott célokra fordíttattak-e."
Elnézést a hosszú idézetért, de ugyanezt olvashatják a modern közgazdasági vagy a modern államháztartási elméletben, a Nasbee házaspár híres, több kiadást megért könyvében, csak egy kicsit modernebb nyelvezeten, de a lényeg, az elv nem változott.
Ezért javasolunk mi szigorú költségvetési gazdálkodást, szigorú elszámolást, szigort az átcsoportosításnál, akár fejezetről van szó, akár a Kormányról van szó, akár a költségvetési szervről; szigort mindenekelőtt a béreknél és a társadalombiztosítási költségeknél, amelyek az állami költségvetés, az államháztartás kiadásainak 60%-át teszik ki.
Az ÁSZ észrevételében még ezt a szigort is nagyon lazának tartja, mások azt mondják, hogy túlszabályozzuk a kérdést.
Mire nem terjed ki az államháztartási törvény? Ezt két bizottság, az alkotmányügyi és a költségvetési is szóvá tette: az állami feladatok konkrét meghatározására illetve azok megosztására. Az idő halad, rengeteget beszéltem, nem akarok erről nagyon sok elméleti fejtegetést elmondani, de néhány dolgot szeretnék megjegyezni. Az egyik, hogy amikor még függetlenek voltak a jogászok, anno a békeidőkben megkértem a Független Jogászszövetség alkotmányjogászait, többek között Kónya Imre urat is, hogy mondják meg nekem, hogy a módosított Alkotmány, ez a kis kitűnő darab hányféle állami kötelező kötelezettséget ír elő. Azt kell mondani, hogy az Alkotmány, az a legfontosabb törvény, amely megmondja, hogy az államnak mit kell kötelezően ellátnia, – ezt kiegészítik a nemzetközi szerződések – nagyon primitíven. Hatvannál többet számoltam össze, és az ingyenes oktatás, egészségügy, tiszta levegő, tiszta környezet, egészséges ivóvíz persze csak általános megfogalmazások, de állami kötelezettségként értelmez- hetőek, így állami feladatként bekerülhetnek a rendszerbe. Akkor úgy döntöttünk, hogy ez az út valószínűleg nem járható, hanem egy másik út kell, alulról kellene felépíteni a rendszert, de közben önök méltóztattak elfogadni az önkormányzati törvényt, ami szintén egy remek darab, kétharmados törvény, s az önkormányzati törvényben be van fagyasztva egy csomó állami feladat az oktatástól az egészségügyön keresztül. Megvan a társadalombiztosítás mint külön alrendszer, és ami felett, mint állami feladat felett szabadon rendelkezhetünk, az az állami költségvetés és az elkülönített állami pénzalapok. Ez végletes fogalmazás volt, de körülbelül így nézünk ki.
Realista vagyok: sem új Alkotmányt, sem új önkormányzati törvényt azért, hogy egy államháztartási törvényes reform legyen, nem tartok sem szükségesnek, sem indokoltnak. Úgy gondolom, hogy szakmai törvények – társadalombiztosítás, oktatás, egészségügy, közigazgatási törvény, közbiztonság-védelmi törvény – megmondják azt, hogy az állam mit óhajt, önök döntenek erről. Az államháztartási törvényrendszer megszűri ezt, mert azt mondja, hogy ilyen címek: bér stb., stb., van, s a túloldalon a pénzügyi lehetőségek pedig megadják a korlátot, hogy mit lehet állami feladatnak elfogadni, elláttatni. Hadd mondjak egy példát: Magyarországon általános tankötelezettség van, de azt senki nem írja elő, hogy az audiovideo oktatás csúcsán oktassuk ezeket a gyerekeket, vagy pedig osztatlan osztályba járnak ma is a tanyasi iskolákban, és ugyanaz az állami tankötelezettség létezik, mi ennek a finanszírozási normája? A kérdés ilyen bonyolult. Nagyon bonyolult a megosztás, hogy mit akar a Parlament a maga kebelében eldönteni, az állami költségvetésben, és mit akar átengedni az önkormányzatoknak úgy, hogy finanszírozza, garanciát vállal és így tovább. Ezért azt javaslom tisztelettel, hogy ne azon vitatkozzunk, hogy mi az állami feladat – kiindulhatunk a maiból is, kiindulhatunk a jövőből, az Alkotmányból –, hanem ezt a lehetséges megoldást próbáljuk megfogalmazni.
Nem terjed ki ez a törvényjavaslat az államháztartási reform konkrét lépéseire, az elosztási reformokra, az oktatásra, társadalombiztosításra, a gazdasági lépésekre, a kincstári vagyonra, mert ez benne van a kormányprogramban, és lépésről lépésre ezt fogjuk megcsinálni, és nem akartuk megismételni, jóllehet a feladatterv megvan.
Mi kell a megvalósításához? Január 1-jén szeretnénk életbe léptetni, addig a vita eredményeként is meg kell teremteni egy korszerű információs rendszert, amely ráépül valamennyi államháztartási rendszernél egységes elvekre és elszámolásra.
Feladat-felülvizsgálat: Azért kértük meg az Országgyűlést, hogy segítsen, hogy ne helyettünk dolgozzon az ad hoc bizottság kiküldésével, mert bölcsebbek, pártatlanabbak, jobban látják a dolgokat, mint egy-egy szűk szakma képviselője, és ez a segítség a Kormánynak jelentős segítséget jelenthet, hogy az elosztási rendszerek reformjánál például miben jelenjen meg.
A megvalósításhoz természetesen szükséges a kormányprogram időarányos teljesítése. Nagy örömömre szolgál, hogy akár Torgyán József elnök urat hallgatom, aki állandóan sürgeti a gazdasági törvényhozást, akárt SZDSZ-es kollégáimat hallgatom, akik szintén a gazdasági törvényhozás lemaradását kifogásolják, hogy mindenki egyetért abban, hogy ami a kormányprogramban van, legalább azt meg kéne csinálni. Ez egy – nem kiegyezés – nagy egyetértés.
A társadalom és az önök támogatása: nem lehet egy új államháztartási rendszert, egy új államháztartási információs modellt működtetni anélkül, hogy önök és a társadalom önökön keresztül ne fogadná el és ne támogatná.
Elnézést kérek a nagyon hosszú beszédért. Kérem, vitassák meg behatóan, és ha lehet, majd fogadják el. Köszönöm a figyelmüket. (Taps.)
